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Une protection sociale en mal de gouvernance
Larabi Jaïdi
Espace Associatif
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0.
Introduction
En ce début du XIXème siècle, le Maroc éprouve des difficultés à
instaurer à la fois la prospérité et la cohésion sociale. Une cause de ces
difficultés réside dans le retard accumulé dans la prise en charge du social.
Depuis plus d’une décennie, plusieurs réformes ont été impulsées dans le
domaine social. A titre d’exemple, l’adoption de la loi sur l’Assurance
Maladie Obligatoire et la réforme du Code de la famille apparaissent comme des
avancées sociales notables. Toutefois, les progrès enregistrés en matière de
développement humain sont à nuancer: l’analphabétisme est répandu; les
progrès n'ont été ni uniformes ni harmonieux (inégalités entre genres et
entre régions) ; l’Indice de Développement Humain classe le Maroc dans
une position peu enviable au 126ème rang (2003). L’impact des réformes
sur les conditions de vie de la population demeure encore peu visible. Le défi
majeur auquel est confrontée la politique sociale au Maroc réside dans la
gouvernance des programmes.
Le Maroc est partie prenante de nombre d’engagements
internationaux. Il a adhéré à la Déclaration du Millénaire en s’engagent
à intégrer l’approche « Droits humains » et l’approche genre
dans les politiques publiques. Cet engagement exige le renforcement des capacités de
l’Etat pour assurer la promotion et la protection des droits humains ;
l’élaboration des politiques publiques en tenant compte de la capacité des
titulaires de droits à faire reconnaître leurs droits; en assurant le suivi et
l’évaluation de l’action publique afin que ces droits soient pleinement réalisés.
Si diverses mesures ont été prises pour améliorer la situation de la femme,
dont l’adhésion du Maroc à la Convention internationale pour l’élimination
de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (CEDAW), l’institutionnalisation
de l’approche genre reste à consolider.
1. L’accès à la santé : des dysfonctionnement préjudiciables à
l’équité des soins
La politique de la santé mise en œuvre par le Maroc s’inscrit dans le cadre
de la stratégie universelle «Santé pour Tous» à laquelle le Maroc a
souscrit. Toutefois, l’accès de la population aux soins de santé rencontre
des obstacles liés aux dysfonctionnements du système de soins dont notamment:
• La persistance d’un état de santé
de la population insatisfaisant : une mortalité infanto-juvénile et maternelle élevée, une
survivance de maladies transmissibles (la tuberculose avec 30 000 cas par
an) et des affectations maternelles et périnatales (le retard de croissance
touche 27% des enfants en milieu rural et 13% en milieu urbain, et
l’insuffisance pondérale 12% en rural et 3,3% en urbain) ;l’émergence
des maladies non transmissibles favorisée par des changements dans les modes de
vie ( maladies de l’appareil circulatoire avec 17,4% de l’ensemble des années
de vie perdues par décès prématurés, des tumeurs avec 6,7%, des maladies de
l’appareil respiratoire avec 4,6%,…); le défi de la prévalence du SIDA qui
est en hausse croissante notamment parmi la population féminine (environ 50%
pour les cinq dernières années pour 20% de 1986 à 1990)
• Les inéquités de l’offre et de
l’accès aux soins :
malgré les efforts entrepris, des dysfonctionnements du système de santé
subsistent à travers : les déficits en encadrement et équipement des
structures d’offre de soins; les difficultés de l’accessibilité géographique
dans certaines zones : près de 31% de cette population se trouve à plus
de 10 kilomètres d’une formation sanitaire.
• Des mécanismes de financement de soins
peu développés
avec l’insuffisance du budget alloué à la santé (5% du budget général de
l’Etat), accentuée par la prédominance des crédits de fonctionnement (70%du
budget total), l’ inadaptation des critères d’allocation des ressources
entre les postes de dépense (réseau hospitalier, ambulatoire,
formation…) ; la faiblesse du niveau des dépenses de santé et son
financement à hauteur de 53% par les ménages ; une qualité peu
satisfaisante des services de santé : (mauvais accueil, longue attente,
examen superficiel, prescriptions irrationnelles). pénurie des médicaments; la
faiblesse de la couverture par l’Assurance –Maladie. (15% de l’ensemble de
la population).
La nouvelle loi sur l’Assurance Maladie Obligatoire ouvre des
perspectives quant à l’extension de la couverture des soins à une population
plus large. Etendue à tous les salariés du secteur public et privé, ses
dispositifs s’appuient sur les principes de solidarité et d’équité, la généralisation
à terme de la couverture; l’interdiction de toute discrimination due à l'âge,
au sexe, à la nature de l’activité, au niveau et à la nature du revenu ou
aux antécédents pathologiques. Toutefois, l’évolution du niveau du panier
des soins et du taux de couverture des dépenses reste assujettie aux conditions
d’équilibre financier du système. Des formules d’assurance s’adressant
aux travailleurs indépendants ont été mises en place par l’Etat en y
associant le système bancaire et les organismes de micro-crédit dans
l’attente d’une extension du régime de l’AMO à ces catégories spécifiques.
Un projet de loi est en cours de gestation pour faire bénéficier les personnes
économiquement faibles qui ne sont couvertes par aucun des régimes d'assurance
maladie obligatoire d’un régime d’Assistance Médicale (RAMED). Le projet
bute encore sur les conditions de mise en œuvre : l’identification des bénéficiaires,
la contribution partielle des
populations, la réforme de l’hôpital et l’implication des collectivités
locales à son financement.
2.
La retraite : une couverture très limitée
Le secteur de la retraite au Maroc se compose essentiellement de 10 régimes de
retraite. Le taux de couverture des régimes de retraite au Maroc demeure faible
: en 2005, les principales caisses de retraite (Caisse Nationale de la Sécurité
Sociale, Caisse Marocaine des Retraites, RCAR et Caisse Interprofessionnelle
Marocaine des Retraites) couvraient 25,6% de la population active totale.
Contrairement à l’idée reçue sur la générosité des régimes, la
prestation moyenne par pensionnaire reste très modeste. Elle demeure en deçà
du Salaire Minimum Garanti. Le système de retraite est confronté à des problèmes
qui fragilisent son équilibre financier et compromettent à terme son efficacité
et sa viabilité.
Ces différents problèmes peuvent être résumés dans : i)
l’inexistence d’une loi cadre portant organisation du secteur de la retraite ;
ii) l’absence d’une tutelle unique et une insuffisance du contrôle ;
iii) des cotisations faibles (5%) comparativement à d’autres pays (Portugal 35
%, %, Brésil 30 %, Turquie 20%) et de plus en plus insuffisantes pour financer
les prestations ; iv) un déficit en gouvernance des Caisses de retraite ;
v) une incohérence dans la coordination des régimes de retraite
Le système de retraite risque de connaître de sérieux problèmes d'équilibre.
On pense que dans les trente ans qui viennent, le rapport démographique des régimes
de retraite va subir une dégradation. Sur la base des projections démographiques,
la solvabilité future du système de retraite a été mise en question et la
confiance du public quant à la capacité du système à remplir ses
engagements pourrait consciemment ou inconsciemment se transformer en défiance.
Les conséquences négatives du
facteur démographique sur l'équilibre à long terme des systèmes de retraite
ne peuvent être atténuées que moyennant une croissance économique forte et
durable. Compte tenu de l'effritement des formes de solidarités
traditionnelles, la retraite au Maroc se doit d'élargir son champ et de conquérir
son droit de cité au sein de la société.
3.L’état
de la pauvreté
Le Maroc comptait en 1999 une population de près de
5,2 millions vivant au-dessous du seuil de pauvreté. L’indice de la pauvreté montre que
19,0% de la population vivaient en état de pauvreté en 1999 et que celle-ci était
nettement plus élevée en milieu rural qu’en milieu urbain (27,4% contre
12%). Les pauvres ont des caractéristiques communes : une famille
nombreuse (70% des familles ont plus de cinq enfants); un niveau d’éducation
faible ; le manque d’avoirs et plus particulièrement de terres
cultivables. L’incidence du chômage parmi les pauvres est importante: 30% en
milieu urbain. L´incidence de pauvreté parmi les enfants (au-dessous de l´âge
de 15 ans) est presque une fois et demi plus élevée que parmi les adultes –
environ 44% des pauvres sont des enfants âgés de moins de 15 ans. La
distribution de l´incidence de la pauvreté selon le sexe montre une tendance
à la féminisation de la pauvreté.
Plusieurs groupes vulnérables demandent un ciblage pour l´amélioration de
leur situation. Il s’agit notamment :
• des enfants : i) des enfants au
travail dont le nombre est estimé à 600.000; ii) des enfants de la rue
exposés à toutes les formes de violences physiques et sexuelles; iii) les
enfants mendiants (estimé à 500.000). Tous sont victimes de l´échec scolaire ;
de l´exode rural ; des attitudes sociales favorables au travail de l´enfant.
•
des
femmes veuves et divorcées et les mères célibataires : les ménages dirigés par des jeunes femmes sont assujettis au phénomène
de pauvreté beaucoup plus que les ménages dirigés par des hommes ; le
statut juridique et les droits successoraux semblent être des facteurs de
discrimination et de vulnérabilité des femmes.
• des personnes handicapées : 4,3% des ménages vivant sous le
seuil de la pauvreté sont menés par une personne handicapée et malade à l´échelle
nationale.
A la fin des années 80, le Maroc a mis
en place une stratégie sociale axée sur la lutte contre la pauvreté. Cette
Stratégie de Développement Social (SDS) s'est articulée autour de quelques
orientations principales: élargissement de l'accès des populations défavorisées
aux services sociaux de base; accroissement des opportunités d’emploi;
renforcement des programmes d'assistance et de protection sociales. Les
programmes de lutte contre la pauvreté ont été intensifiés dans les années
95-2005. Ils visaient la promotion des activités génératrices de revenus et
de l’emploi des jeunes. Les programmes sociaux (éducation, formation
professionnelle, santé de base, eau potable, électrification, logement social)
mis en place ont souffert de distorsions. La dispersion des actions,
l'insuffisance de la coordination des programmes, la participation limitée des
populations, l'absence de suivi et d'évaluation ont limité l'impact des
efforts déployés.
L’Initiative Nationale pour le Développement Humain (INDH), lancée en
mai 2005, marque une volonté de réduire les déficits sociaux en particulier
dans les quartiers urbains pauvres et les communes rurales les plus démunies.
S’il est trop tôt pour mesurer l’ampleur de cet impact, il est néanmoins
utile de repérer certains dysfonctionnements dans la mise en œuvre du
programme : lenteurs dans la mise en œuvre des projets identifiés,
saupoudrage des projets, logique de la dépense qui prend le pas sur la logique
des résultats ; perturbations institutionnelles dans la mesure où les
Comités de développement humain tendent à se substituer aux Conseils élus
dans la décision
L’activité du micro-crédit (MC) au Maroc occupe une place importante dans la
politique sociale par l’importance de son impact sur l’exclusion, par le
rythme de sa progression et, surtout, par les perspectives qu’elle offre.
Globalement, en 2005, le secteur du micro-crédit détenait un portefeuille de
près de 400 000 clients actifs dont 70% de femmes. L’impact du micro-crédit sur les bénéficiaires est sensible : i)une
majorité des clients ont
enregistré une augmentation de revenu; ii) la participation au programme
favorise aussi une diversification des activités. Toutefois quelques
observations montrent que : le micro-crédit sert essentiellement en tant
que fonds de roulement ; ii) le secteur ne vise pas particulièrement les
poches de pauvreté.
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Le chômage et
la précarité du travail
Le taux de chômage est à 11,2% en 2004. Il cache de grandes disparités aussi
bien entre les deux milieux de résidence qu’entre les deux sexes et les
niveaux d’instruction. Les deux dernières décennies ont été marquées par
la montée et la persistance du chômage urbain, notamment celui des diplômés,
et une forte hausse du chômage de longue durée (+ 12 mois) et de très longue
durée (+ de trois ans) L’incidence du chômage est plus élevée chez les
femmes (25,8%) que chez les hommes (17,4%)
Il n’existe pas de dispositif passif
de lutte contre le chômage au Maroc. Le bilan des mesures de l’emploi
n’est pas particulièrement satisfaisant : Ainsi, pour les
stages de formation insertion, depuis 1993, à peine 29000 stages ont été
réalisés ; le programme action-emploi n’enregistre pas de
performance meilleures: l’insertion n’a concerné que 66000 jeunes diplômés ;
Le nouveau code de travail a modifié certaines dispositions de la réglementation
du travail (délai de temps pour approuver une fermeture d’usine, fixation des
barèmes des indemnités etc..). Toutefois, dans le fonctionnement réel du
marché du travail on constate que : i) la législation du travail consacre
la précarité : plusieurs catégories de salariés ne sont toujours pas
couvertes par la législation du travail; la majorité des entreprises
n’appliquent pas la législation de travail en matière de recrutement par des
Contrats à Durée Déterminée, de licenciements des travailleurs, et de
fermeture partielle ou totale ; les organes de contrôle de la législation
du travail manquent de moyens.
L’informel reste un cadre de prédilection de la précarité et de l’absence
de protection : il emploie 20,3% de l’emploi total ; 12,4% de
l’ensemble des unités de production informelles sont dirigées par des
femmes, on y dénombre 2% seulement de travailleurs sous contrats ; Près
de la moitié des unités ignorent la réglementation du travail (46.8%) et 61%
des unités versent des salaires inférieurs au SMIG.
5
Enjeu et avenir de la protection sociale au Maroc
Le plus important régime de protection sociale est géré par la Caisse
nationale de sécurité sociale. Un grand nombre d'entreprises échappent encore
à l'immatriculation au régime. Plus de 67% des unités affiliées sont des
micro-entreprises, n’employant pas plus de cinq salariés chacune. Seulement
38 % des déclarés effectuent les 12 mois de travail de l'année. Les prélèvements
sociaux dans le secteur privé assujetti à la CNSS représentent à peine 1,6%
de la richesse intérieure produite. Les
conditions dans lesquelles la sécurité sociale accomplit son rôle ne sont pas
optimales. Le régime est resté figé sur des bases socioprofessionnelles étroites :
difficulté à pénétrer le monde rural, celui de l'artisanat et des
travailleurs indépendants. La modicité de certaines prestations, le problème
des bas salaires sont une entrave à l'accomplissement des fonctions. Au niveau
de la gestion, le laxisme qui a prévalu longtemps n'a pas favorisé une image
d’efficacité de la Caisse. Il importe donc d'améliorer les systèmes de
gouvernance, non seulement au niveau des instances démocratiques dans la sphère
politique, mais aussi au niveau des institutions constitutives du système de la
protection sociale où bon nombre de décisions primordiales à la sécurité
humaine se prennent quotidiennement. De ce point de vue, une rénovation des
dispositifs de décision, une réforme des méthodes de gestion et une refonte
des programmes de ces entités publiques permettraient à ces institutions
d’améliorer l’efficacité de leurs prestations et de créer une
indispensable synergie entre les composantes du système. L’instauration de mécanismes
de décision plus transparents instaurerait un climat de confiance entre les
partenaires sociaux et améliorerait la protection de la population contre les
risques économiques et sociaux.
Néanmoins, ni une politique de l’emploi, ni une politique sociale supprimant
les poches de pauvreté et établissant un minimum de protection pour tous, ne
peuvent se décréter. La protection sociale n’est pas que l’affaire de
l’Etat et des institutions publiques; elle implique que la société dans
toutes ses composantes se mobilise pour que la question sociale soit mieux prise
en compte par les partenaires sociaux et que soit créées les conditions
d’une insertion des populations délaissées. Elle nécessite une intervention
plus active de la société civile. Au Maroc, la vie associative a vu l'émergence
d'une nouvelle génération d'acteurs non- gouvernementaux. Les relations entre
les associations et l’Etat évoluent d'une tendance imprégnée d'une méfiance
mutuelle vers la reconnaissance d'une synergie possible de coopération.
Toutefois, des contraintes à la participation de la société civile dans des
partenariats de développement doivent être levées. Parmi celles-ci : le
renforcement d’un environnement politique et juridique favorable à une plus
large autonomie des ONG et à l’extension de leur participation aux stades de
la conception, de la mise en œuvre et de l’évaluation des décisions
susceptibles de répercussions sur les populations démunies.
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L’Espace associatif
a utilisé la méthode participative suivante pour réaliser le présent
rapport. Sur la base du plan proposé par l’expert, Monsieur Larbi Jaïdi,
un panel de dix organisations actives dans les
domaines ciblés a été constitué. Le questionnaire a été envoyé par
email à ces structures, de façon à ce qu’elles apportent leurs points
de vue, en fonction de leurs activités et de leurs objectifs dans le
domaine de la protection sociale. Ensuite, une réunion d’échanges
entre les organisations et L. Jaïdi a permis de valider et compléter le
document produit par ce dernier. De nouvelles propositions ont été
formulées par email. Le document final a été présenté et à nouveau
amendé et validé par les organisations au cours d’une deuxième réunion
d’échanges avec L. Jaïdi.
Ultérieurement, un processus de réflexion et de propositions réunissant
un plus grand nombre d’acteurs associatifs et non gouvernementaux
marocains a été engagé autour de ce rapport, dans l’optique de mener
des actions de plaidoyer et de communication sur la protection sociale au
Maroc en octobre-novembre 2007.
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Notes:
Association fondée en 1996 pour
renforcer et promouvoir le mouvement associatif marocain de développement démocratique.
Les contributeurs-trices sont : Fatiha Daoudi, ADFM ; Saïd Makhon, Al
Amana ; Ahmed Douraidi, ALCS ; Najat Razi, AMDF ; Mohamed
Khattab, AMDH ; Abdelaziz Ameziane,
Carrefour associatif ; Laïla Imerhrane et Amina El Gani, OMDH ;
Abdellah Lefnatsa, UMT ; Abdellatif Ngadi, Transparency Maroc ;
Abdesselam Aboudrar (structure ?).à
confirmer).
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