Uruguay presenta una situación social paradójica. Muchos indicadores revelan una clara mejoría en los últimos años. La pobreza tiende a disminuir y, según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), es el país de la región que mayor porcentaje del presupuesto destina a gasto social: 23,6 %. No obstante, la población no percibe esa mejoría. En cuanto a la sociedad civil, sus organizaciones aseguran que no son tenidas en cuenta por las autoridades a la hora de diseñar e implementar las políticas públicas. Pero al margen de esto, su fuerte organización -que se traduce en un vasto movimiento sindical, una amplia red de cooperativas de distinto tipo y un sistema mutual de salud que atiende a amplios sectores de la población- ha contribuido en considerable medida a estos buenos resultados.
Pobreza y equidad
Uruguay registró tasas de crecimiento anualsuperiores al cinco % entre 1990 y 1994. Al mismo tiempo,presentó mejoras significativas en la distribución del ingreso.En este sentido, "sigue siendo una excepción notable en laregión, tanto por su bajo nivel de desigualdad como por lapersistente tendencia a la desconcentración del ingreso iniciadadesde mediados de la década pasada", dice el "PanoramaSocial de América Latina" 1996 de la CEPAL. "Enefecto, el grado de desigualdad de la distribución del ingresourbano, ya muy bajo a mediados de los años 80, siguiódisminuyendo en los primeros años de la década del 90. En elperíodo 1984-1994, la participación de los cuatro deciles máspobres aumentó casi cinco puntos porcentuales (de 17 a 21,6 %),mientras que el decil más rico redujo la suya más de seispuntos (de 32,4 a 25,4 %). Uruguay es, por lo tanto, elúnico país de la región que en los años 90 logró reducir lapobreza apreciablemente por la combinación del efecto positivodel crecimiento y de una distribución progresiva del ingreso,que se tradujo en una mejora más rápida para los hogares deestratos más bajos respecto de los estratos más altos".
"Lo primero a destacar en cuanto a laevolución de la pobreza en Uruguay, es que hay una fuertetendencia a la disminución, tanto medida por línea de pobreza,que es una medición de ingresos, como por necesidades básicasinsatisfechas (NBI), que tiene en cuenta el acceso a serviciosbásicos de los hogares", manifestó Máximo Halty,coordinador general del Programa Fortalecimiento del Area Social(FAS). "En síntesis, ha habido un crecimiento económicocon reducción de la pobreza y mejora de la equidad, y es dedestacar que la distribución del ingreso era ya la mejor delcontinente en 1984". Según la última medición de NBIdel Instituto Nacional de Estadísticas, correspondiente a 1995,el porcentaje de hogares pobres bajó del 10,3 % el año anteriora 7,6 % y una tendencia similar se observa en el número depersonas que se encuentran debajo de la línea de pobreza, que seredujo un 50 % entre 1984 y 1994, ubicándose este último añoen 5,9 %, señaló Halty.
Fernando Willat, del Servicio de Paz y Justicia(SERPAJ), concuerda en que, medida mediante la línea de pobreza,se produjo una fuerte reducción de la misma hasta 1994, perosubrayó que hubo un aumento en 1995. "En situación deindigencia, es decir cuando los ingresos no llegan a cubrir lacanasta básica de alimentos, se encuentra el 2 % del total de lapoblación urbana. Esto significa aproximadamente 60.000personas, sin considerar a las que no tienen hogar, un sectorespecialmente invisible para las estadísticas",afirmó.
Por otra parte, considera que el estudio de laevolución de la localización geográfica de la desigualdadsocial constituye un enfoque complementario para relevar lassituaciones de pobreza. "En este sentido, lapreocupación de diversos estudios y proyectos de políticassociales recientes ha estado puesta en la evolución de losasentamientos precarios. Si se observa la evolución de lacantidad de viviendas en asentamientos irregulares puedeapreciarse que han estado creciendo a un ritmo del 10 %anual", dijo. Datos oficiales del Ministerio de Viviendade fines de 1995 ubican en Montevideo 111 asentamientos, con9.928 viviendas en las que viven 10.531 familias y unas 53.800personas.
Lilian Celiberti, coordinadora de la ComisiónNacional de Mujeres de Seguimiento de los Compromisos de Beijing,considera que la tendencia de la pobreza en Uruguay ha tenidocambios cualitativos. "La nueva pobreza supone niveles demarginalidad creciente, planteando nuevos problemas socialesvinculados tanto al aumento de los niveles de violencia en lasrelaciones entre las personas, como a la permanencia yprofundización de los efectos estructurales de lamarginación."
Desigualdad y derechos humanos
Una de las principales fuentes de desigualdadactualmente en Uruguay tiene que ver con el acceso al empleo,según Celiberti, pero éste no es más que el emergente de unproblema más global relacionado con el crecimiento de lamarginalidad, que no es sólo económica sino también cultural yeducativa, puntualizó.
Willat indicó, por su parte, que además deldesempleo, que comienza un período de ascenso a partir de 1994,superando el 12 % en 1996 y sin mejorar sustancialmente en 1997,otro aspecto de los problemas relativos al Derecho a un EmpleoDigno sobre el que existe información estadística, es el de laslimitaciones en la calidad del empleo. Subrayó que una parteimportante de los ocupados tienen condiciones de trabajoprecarias o están subempleados. Esto determina que no se estérealizando plenamente lo consagrado en la Declaración Universalde los Derechos Humanos y en el Pacto de Derechos Económicos,Sociales y Culturales. "Si se observa la evolución deldesempleo y el empleo con limitaciones, se comprueba un aumentomuy intenso entre 1993 y 1996. Si consideramos la cantidad dedesempleados más los que tenían algún tipo de empleo conlimitaciones incluyendo a los empleados en empresas con menos decinco empleados, en los últimos tres años 111.900personas habrían padecido un deterioro en sus condicioneslaborales", afirmó.
En cuanto a los más desfavorecidos, Celibertimencionó a los jóvenes de sectores populares, que "sólotienen como perspectiva acceder a trabajos mal remunerados y deescasa perspectiva de futuro", y las mujeres, queglobalmente siguen manteniendo niveles de ingreso inferiores alos hombres. "Si entendemos desigualdad en un sentidoamplio, se podría decir que en Uruguay el acceso a la toma dedecisiones sigue siendo desigual entre hombres y mujeres, y quelas mujeres no tienen facilidad para acceder a lugares deresponsabilidad", dijo la coordinadora de la ComisiónNacional de Mujeres de Seguimiento de los Compromisos de Beijing.
El gobierno uruguayo le preocupa el hecho deque si bien disminuye el número de hogares pobres, todavía hayen ellos una proporción importante de los niños menores de 12años. "Algunas de las políticas clave del gobierno enel área social están dirigidas justamente a ese tema de lasobrerrepresentación de los niños en esos hogares",expresó el coordinador de FAS y mencionó en especial al temacentral de la reforma educativa, que es el de la expansión delas aulas de preescolares, con el objetivo de alcanzar launiversalización de la cobertura de los niños entre cuatro ycinco años.
El impacto del ajuste estructural
Halty considera que los programas de ajusteaplicados desde 1984 han tenido un efecto muy positivo sobre ladesigualdad y la pobreza, constituyéndose en "la mejorpolítica antipobreza que ha tenido el Uruguay en las últimasdécadas", ya que existe una relación directa entre lapolítica económica seguida y la mejora del ingreso. "Enprimer lugar, difícilmente nos hubiéramos podido plantear unobjetivo de reducir los niveles de pobreza a menos de la mitad endiez años sin crecimiento económico y, en segundo, esecrecimiento económico no se ha hecho ampliando la brecha entrericos y pobres sino reduciéndola", afirmó.
Willat piensa, por el contrario, que laspolíticas económicas gubernamentales son responsablesespecialmente del empobrecimiento y el deterioro de lascondiciones de vida de una parte importante de los sectoresmedios de la sociedad, sobre los que se está haciendo recaer elcosto de la transformación, en tanto Celiberti aseguró que hancontribuido a "la polarización social, agudizando losniveles de marginalidad, aún cuando el número de pobres semantenga porcentualmente bajo, aspecto que plantea laagudización de problemáticas sociales y la inseguridadciudadana".
Las políticas que han repercutido directamentehan sido las relativas a la apertura al mercado internacional,pero a esto hay que agregar los empujes de desregulación delcontrato laboral y la sustitución de la negociación colectivade los convenios de trabajo por la negociación por empresas,manifestó Willat. "La necesidad de competitividad de lasempresas en el mercado internacional se convierte en un chantajea los trabajadores, que en un contexto de importantes niveles dedesempleo renuncian a derechos consagrados a cambio de conservarel trabajo. Esta situación afecta especialmente a aquellostrabajadores menos calificados, generándose una dispersión enla calidad del trabajo según el tipo de empleo", dijoel representante de SERPAJ. "Al tiempo que estadispersión se produce a partir de la inserción en el empleo,hay un retroceso en la calidad de las prestaciones de serviciossociales del Estado en diversas áreas que pasan a ser cubiertaspor ofertas de servicios en el mercado. El efecto combinado deestas dos políticas es una segmentación de la sociedad ensectores que acceden a niveles diferenciados de calidad en elempleo, en los servicios de salud y educación, en la protecciónpor seguros sociales o frente al riesgo de ser víctima deviolencia".
Una consideración especial merece la políticade vivienda. Como ésta "ha sido absolutamenteinsuficiente para dar respuesta a las carencias que existen eneste aspecto en los sectores de menores ingresos, ha sidotambién la lógica del mercado la que ha ido imprimiendo undesplazamiento de poblaciones en la dinámica urbana, generandouna tendencia a la localización espacial de la desigualdadsocial", dijo Willat. "El resultado es unproceso de desintegración social. La manifestación más extremade este fenómeno es la conformación de guetos, es decir barriosen los que las carencias de todo tipo van unidas a niveles muyaltos de inseguridad, donde se desarrollan lógicas culturalespropias y en relación con los cuales el resto de la sociedad vacortando los vínculos que pudieran existir, va construyendo unestigma y desarrollando mecanismos represivos".
Las políticas compensatorias
En la Cumbre de Desarrollo Social, celebrada enCopenhague en 1995, el gobierno uruguayo se comprometió a estaratento a las posibles repercusiones de las políticas de ajuste ya adoptar medidas para atenuar sus posibles efectos negativos. Noobstante, Halty comentó que el gobierno no debió tomar medidasde este tipo, pues estas políticas no han tenido efectosnegativos sino positivos. Por otra parte, Uruguay ha cumplidocon el compromiso asumido en Copenhague de dedicar el 20 % delpresupuesto al gasto social. Ese mismo año se pasó del 18,9% que tenía en el presupuesto anterior al 23,6 %, manteniéndosea la cabeza en América Latina en esta materia, según datos deCEPAL.
Willat sostuvo, por el contrario, que elgobierno no está dando respuestas adecuadas para contrarrestarlos efectos de desintegración social y de incremento de ladesigualdad que están generando las políticas de ajuste, salvotal vez en lo referente a la extensión de la cobertura de laeducación pública, que apunta a cubrir a toda la población decuatro y cinco años en el año 2000, la ampliación de lasescuelas de tiempo completo y el apoyo en almuerzo y merienda enlas escuelas ubicadas en barrios con más bajo nivelsocioeconómico.
La sociedad civil
El gobierno y las ONG expresan opinionescontradictorias en cuanto a la participación de la sociedadcivil en el diseño y puesta en práctica de las políticasoficiales que buscan atenuar o erradicar la pobreza y las fuentesde desigualdad.
"La participación de la sociedad civilen algunas políticas sociales clave en el Uruguay esrelativamente alta", dijo Halty, si bien reconoció quela misma es muy despareja según las áreas. "El ejemplomás llamativo y de mayor tradición es el que tiene que ver conel servicio social de la salud, que en el Uruguay está brindadoen forma mayoritaria por mutualistas, que son en definitiva ONG,y trabajan en coordinación con el Estado. Cumplen una funciónde un servicio público clave, en complemento del serviciopúblico gratuito".
En contraste con la opinión oficial, Celibertiaseguró que este punto central demuestra el retraso de lacultura gobernante y del sistema político uruguayo en eldesarrollo de una democracia moderna. "La sociedad civiles mirada con desconfianza por el sistema político y suautonomía no está garantizada ni respetada. La participaciónde la ciudadanía en temas de su interés es ocasional y estádificultada desde las esferas gubernamentales", afirmó.Considera que este hecho se refleja incluso en la estructura delMercosur, donde el Foro consultivo integrado por empresarios ytrabajadores no ha recibido ningún tema de consulta por parte delos gobiernos. "Las experiencias de participación en lagestión pública son muy escasas, y si bien pueden existiralgunas instancias de lobby con mayor o menor éxito, esto noforma parte de la cultura política del país", dijoCeliberti.
En forma coincidente, Willat indicó que lo queverdaderamente importa es la participación de la sociedad civilen el debate público para definir cuáles son los problemas quela sociedad debe relevar y qué respuestas debe darles. "Loque pueda existir en este sentido es absolutamente insuficiente.Para ello se requiere una actitud de apertura al más amplioinvolucramiento de los ciudadanos en este debate, lo que implicatransferir conocimientos y herramientas. Se requiere el accesopúblico a la información pertinente y una democratización delacceso a los medios de comunicación", manifestóWillat.
Pero al margen de la participación que lasautoridades concedan a las ONG en la toma de decisiones, esinnegable que la fuerte organización de la sociedad civiluruguaya ha contribuido en forma determinante al buencomportamiento que desde el punto de vista social reconocen alpaís organismos internacionales como CEPAL o el Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En este sentido, alas mutualistas que atienden el sector de la salud mencionadaspor Halty habría que agregar el influyente movimiento sindical yla amplia red de cooperativas de consumo, producción y vivienda.