Entre recortes y compromisos

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1998
Steve Suppan
Institute for Agriculture and Trade Policy (IATP)

El Informe de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo de 1997, que es menos estricto que el gobierno estadounidense al definir quién es pobre, calculó que cerca del 19% de unos 50 millones de estadounidenses vive en estado de pobreza. Desafortunadamente, tal voluntad política para la erradicación de la pobreza está ausente en muchas de las actuales políticas del gobierno estadounidense. En rigor, la política fiscal estadounidense sugiere un ánimo discriminatorio contra los pobres. Al perseguir la reducción del déficit del presupuesto federal, el Congreso de este país concentró, durante 1995 y 1996, la mayor parte de las reducciones presupuestales en programas que asistían a la gente pobre.

El segundo año de la implementación, porparte del gobierno de los Estados Unidos, de los compromisoscontraídos en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social haresultado un poco difícil de analizar ya que no se han provistocopias de las presentaciones elevadas a la Comisión para elDesarrollo Sostenido (CDS). De todos modos, la política dedesarrollo social, así como su implementación, están siendoacaloradamente debatidas, y se continúa introduciendo nuevalegislación social para cambiar esta política y suspresupuestos. Los recortes presupuestales globales y los cambiosmasivos del decreto de 1996 de "Responsabilidadindividual y oportunidad de trabajo" (coloquialmenteconocido como Decreto de Reforma del Bienestar Social)comienzana ser implementados. Los gobiernos estatales y locales, así comoorganizaciones locales gubernamentales y no gubernamentalesestán luchando para hacer frente a las consecuencias del hechode que el gobierno federal se quitara de encima laresponsabilidad de ser el proveedor principal de asistenciaalimenticia, monetaria y médica a la población pobre.

La iniciativa para nuevas sociedades (NPI), unnuevo programa de desarrollo social explícitamente designadopara hacer frente a los recortes presupuestales de la ayuda deEstados Unidos a los países del extranjero, continúa siendoimplementada en el contexto de una creciente toma de concienciade las flaquezas de la política exterior estadounidense en loque respecta a política de desarrollo. Un compendio de laconferencia de 1996 -donde el gobierno federal debatió la futuradirección de toda la política estadounidense en desarrollosocial internacional- llegó a la conclusión de que "losparticipantes reconocieron que la ayuda exterior estadounidense(durante varias de las últimas décadas) ha estado al servicio,principalmente, de fines políticos y en general ha existidoescasa prueba de que los programas de ayuda hayan estadoefectivamente al servicio de metas de desarrollo económico"

En enero de 1997, la Agencia Estadounidensepara Desarrollo Internacional (USAID) publicó en dos volúmenesuna Guía de Recursos para la Iniciativa de Nuevas Sociedades.Esta guía era un informe del Equipo de Aprendizaje del NPI sobrecómo promover "el arte y hábito de asociarseestratégicamente para resolver en forma colectiva problemasatinentes al nivel comunitario."

El primer volumen resume el marco conceptualdel NPI, los instrumentos para medir el fomento de capacidades ysu desempeño, así como sus objetivos estratégicos. El segundovolumen detalla lo que la NPI declara haber conseguido en susobjetivos primarios de asociación, las llamadas "Misionesde Avanzada" (Bangladesh, Bulgaria, Guinea, Haití, Kenia,Filipinas, Sri Lanka y Zambia)y los objetivos secundarios deasociación, las "Misiones de Socio" (Ecuador,Indonesia, Madagascar, Panamá, Rumania, Rusia y Sudáfrica).

La meta principal de la NPI es "crearsociedades estratégicas que alienten un desarrollo sostenidoentre tres conjuntos de actores clave en el nivel local -lasociedad civil, instituciones de gobiernos democráticos y lacomunidad empresarial-" (Vol I, página i). La NPIinsiste en enfatizar que sus programas están guiados "porlos sistemas rediseñados de administración de la Agencia(USAID) para incrementar el impacto del programa con un costoreducido de éste". Esto está en consonancia con eldeclive en la asistencia externa de Estados Unidos que haproducido "ansiedad y desesperación" en USAID(Volumen I, páginas iii-iv y 3). Realmente, las Misiones deAvanzada (LEM) son percibidas como el laboratorio para rediseñarexperimentos. Por ejemplo, la LEM de Bangladesh es un"País-Laboratorio Experimental de rediseño"(CEL).(Vol. I, página 25).

La Iniciativa de Nuevas Asociaciones realizópruebas de campo para su esquema conceptual analítico en laMisión de Avanzada de Guinea. En Guinea, uno de los experimentosexitosos involucró una "sociedad estratégica" entreUSAID, los Voluntarios para la Asistencia Técnica (VITA, unaorganización de voluntarios) y PRIDE, una ONG guineana. "Lalección más importante que aprendieron USAID, VITA y PRIDE alimplementar esta actividad (préstamos de micro-crédito aempresarios guineanos, de los cuales el 70% son mujeres) (II,27)es la importancia de planificar y administrar la transición deuna organización pequeña y personal -que adopta decisiones enbase a consenso- a una más grande y altamente estructurada,basada en reglas y procedimientos bien definidos"(II,27).A través del trabajo de USAID con el Banco Mundial en desarrollode la agricultura (II,26), la NPI avizora que una PRIDE másgrande, más burocratizada e independiente de los donantesevolucione hacia una nueva clase de unión crediticia. Leccionescomo la del experimento de Guinea serán estudiadas para que laAgencia despliegue con amplitud las Iniciativas de NuevaAsociación.

La política de desarrollo social y susconsecuencias en los Estados Unidos.

A pesar de que la línea principal de losmedios de comunicación y los jerarcas del gobierno describen laeconomía estadounidense como "robusta","floreciente" o incluso como "la envidia delmundo", de acuerdo a un análisis realizado por el Bureau deCenso Estadounidense, el ingreso promedio del 20% de lasfamilias más pobres cayó nuevamente en 1996. El Centro dePresupuesto y de Prioridades Políticas reportó que "apesar de una caída en la tasa de desempleo en 1996 y uncrecimiento económico real del 2,8 % el año anterior, elnúmero y porcentaje de norteamericanos que viven en la pobrezano declinó en 1996. A un 13,7 %, la tasa de pobreza de 1996 semantiene por encima de la tasa de 13,1 % de 1989",previo al inicio de la recesión de los primeros años de ladécada de 1990. De acuerdo a un análisis reciente de los datosdel Censo del "Estudio de Luxemburgo sobre ingresos",la disparidad de ingresos entre los individuos pobres y losprósperos era mayor en los Estados Unidos que en cualquiera delos otros 14 países industrializados estudiados.

El Informe de Desarrollo Humano del Programa delas Naciones Unidas para el Desarrollo de 1997, que es menosestricto que el gobierno estadounidense al definir quién espobre, calculó que cerca del 19% de unos 50 millones deestadounidenses vive en estado de pobreza. De acuerdo a esteinforme, el número de personas que viven en pobreza en estepaís creció un 3% entre 1974 y 1994, previo al recorte, en elpresupuesto federal, de la asistencia monetaria y alimenticia alos pobres. Tomando nota de que la pobreza ha empeorado tambiénen Canadá, Francia, Italia, España y Dinamarca, el informedestaca que "la globalización está lastimando a lagente pobre, no sólo a los países pobres". Sugiere quepodrían brindarse servicios sociales básicos e invertir enprogramas económicos en favor de los pobres con un 0,5% delingreso mundial total y, de ahí, este reporte concluye que "esel compromiso político y no los recursos financieros elobstáculo real para la erradicación de la pobreza".

Desafortunadamente, tal voluntad política parala erradicación de la pobreza está ausente en muchas de lasactuales políticas del gobierno estadounidense. En rigor, lapolítica fiscal estadounidense sugiere un ánimo discriminatoriocontra los pobres. Al perseguir la reducción del déficit delpresupuesto federal, el Congreso de este país concentró,durante 1995 y 1996, la mayor parte de las reduccionespresupuestales en programas que asistían a la gente pobre. Enlos programas federales reglamentarios, que imponen la asistenciaa sectores enteros de la población, más del 93% de lasreducciones presupuestales vinieron de programas para personas deescaso ingreso. La colocación discrecional de fondos enprogramas para gente de escasos recursos sufrió recortespresupuestales más pequeños, pero de todos modosdesproporcionados.

Debido a los cortes impositivos, que apuntan abeneficiar a los ciudadanos y corporaciones más prósperos, elacuerdo presupuestario firmado por el presidente Clinton en juniode 1997 habrá de tener como resultado mayores déficitspresupuestales y algún otro "round de ajústense loscinturones", sobre todo para aquellos programasdestinado a servir a la gente de magros recursos. Sólo en elaño fiscal de 1995, los "respiros" impositivos y losimpuestos no recolectados entre corporaciones y gente rica,alcanzaron una cifra que bordea los US$ 400.000 millones. Entanto los líderes del Congreso anunciaron en 1997 que habríande cortar las exenciones de impuestos a empresas, es decir lossubsidios a los contribuyentes para entidades con fines de lucro,estos recortes no se han experimentado ni asoman en lalegislación federal pendiente. Los "ahorros"presupuestales conseguidos con las reducciones en asistenciasocial se estiman en una cifra cercana a los US$ 55.000 millonesen el período comprendido entre el año 1997 y el año 2002. Uneditorialista del Washington Post escribió, con respecto alacuerdo presupuestario, que "los cortes impositivoslucrativos para aquellos que ya están en buena condicióneconómica son la parte fundamental de este acuerdo; son sufuerza motor... Esto es un mal acuerdo presupuestario –unatraición- tanto en términos fiscales como sociales, y esdifícil ver cómo puede tener marcha atrás".

Mientras tanto, a lo largo y ancho del país,organizaciones no gubernamentales, firmas con fines de lucro ygobiernos sub-federales están intentando implementar,aprovecharse de o compensar las cláusulas del Decreto de"Reforma del Bienestar Social" convertido en ley por elpresidente Clinton el 13 de agosto de 1996. En tanto que elnúmero de personas que viven en estado de pobreza no hadecrecido, el número de personas que reciben asistenciamonetaria o alimenticia sí ha disminuido drásticamente. Partede esta drástica reducción es debida a las estipulaciones delDecreto de Reforma del Bienestar Social, y otra parte se debe alos errores cometidos por los contratistas empleados paraimplementar buena parte de este burocráticamente complejoDecreto.

En Milwaukee, Wisconsin, una ciudad de unos617.000 habitantes, el número de personas en programas deasistencia pública declinó 25% entre mayo de 1996 y mayo de1997, y cerca de 1.800 personas por mes ya no reciben asistencia.Una parte de las "reformas" de Milwaukee, que fueronllevadas adelante con anterioridad al Decreto de Reforma deBienestar Social, consistió en privatizar la entrega deasistencia. Un promedio de 4.200 familias -del total de 12.000familias de la ciudad- enroladas en un programa de trabajopúblicamente sustentado, perdieron parte de la asistencia queles correspondía a causa de haber violado las reglas delprograma, las cuales requieren ciertas pruebas de que al momentolos beneficiarios se encuentran trabajando. De todos modos, acausa de la complejidad de este nuevo sistema y la inexperienciade las compañías que lo implementan, cerca del 36% de lasreducciones en asistencia fueron resultado de errores de lascompañías. Si bien el ingreso perdido a causa de estos erroresfue finalmente restituido, permanece en pie la tentación, porparte de las compañías, de implementar el nuevo sistema de laforma más estrecha posible para así mejorar la ganancia. Ensetiembre, Wisconsin se convirtió en el primer estado del paísen eliminar la asistencia monetaria a los pobres.

Los congresistas republicanos están iniciandouna campaña para eliminar beneficios, como salario mínimo yseguro de salud, para trabajadores que estén en programassostenidos con fondos públicos. Cortar tales beneficiossimplificaría los programas de "beneficios portrabajo", que se han convertido en una pesadilla logística,al punto de que muchos estados están abandonándolos. Allídonde los programas de "beneficio por trabajo" no hansido abandonados, pasantes de estos programas, que ganan menosdel salario mínimo, han reemplazado a los trabajadores mal pagos.Por ejemplo en Baltimore, Maryland, 209 aprendices decustodios en escuelas públicas, que ganan tan sólo US$1,50 por hora, han desplazado a los trabajadores contratados, aquienes, de otro modo, una ley de la ciudad hubiera dispuesto queganaran un "salario de vida", es decir cerca de dosdólares por hora por encima del salario mínimo de US$ 5,15 lahora. El Instituto de Política Económica estima que el ingresode al menos 4 millones de receptores de asistencia pública a"beneficio por trabajo" o a empleos con jornales muybajos, podría deprimir los actuales niveles salariales al menosun 12%.

El estado de Texas está a la procura depropuestas para administrar el sistema de bienestar social parade este modo determinar cuáles entre los postulantes calificanpara la asistencia alimenticia, monetaria y médica, así comopara computarizar el sistema de entrega de esta asistencia. Entrelas corporaciones transnacionales que han presentado ofertas parael contrato multi-anual de US$ 2.000 millones se encuentranLockheed, Electronic Data Systems y Anderson Consulting. Una vezque el contrato sea implementado, es probable que al menos 5.000empleados del servicio público pierdan su empleo. Si bientambién las organizaciones sin fines de lucro están habilitadaspara licitar, tanto los requisitos del proceso de licitacióncomo la habilidad de las organizaciones con fines de lucro paracontribuir en las campañas políticas (la ley no le permitehacerlo a aquellas sin fines lucrativos) no hacen otra cosa quegarantizar que los contratos irán a parar a manos deorganizaciones cuyo fin es garantizarse provecho económico. Deacuerdo a los directivos del sindicato de empleados públicos,Lockheed envía diariamente de 30 a 40 representantes a cabildearen la legislatura de Texas, y actualmente está dando empleo asiete altos dirigentes del ex gobernador de Texas, George Bush(el hijo del ex presidente de los Estados Unidos), quien es unferviente propulsor de la privatización. En mayo, el presidenteClinton reguló que Texas no pudiera desembolsar parte de lossubsidios federales "bloc" para apoyar acompañías privadas, una regulación que muchos opositores a laprivatización estiman que Texas habrá de ignorar. Entretanto,los legisladores federales de Texas y cabildeantes enviados porlas corporaciones transnacionales están tratando de encontraruna vía para cambiar o evitar esta reglamentación.

A despecho de las cacareadas"eficacias" de la privatización, el registro de losproveedores privados de servicios sociales es bastante pobre. ElDepartamento de Salud y Servicios Humanos determinó que losproveedores privados de servicios a los sistemas de apoyo a lainfancia no cumplieron con la entrega de servicios en 27 estados.En mayo, un periódico de California reportó que el sistemacomputarizado de Lockheed para rastrear padres divorciados queadeudan pagos para la crianza de sus hijos, con un costo US$ 200millones, estaba "al borde del fracaso".

¿Y qué sucede con los beneficiarios de lareforma del bienestar social? ¿Cómo la están viviendo? ElGobernador de Wisconsin, Tommy Thompson, quien había definido lareducción de beneficiarios de bienestar social como una "historiade éxito asombrosa", afirma que no necesita de ningunaactividad de seguimiento para saber que la reforma ha sido untriunfo. El mismo Thompson eliminó un programa cuyo fin eramonitorear qué sucede con aquellos que ya no reciben beneficios.El director del Instituto de Empleo y Adiestramiento de laUniversidad de Wisconsin, en Milwaukee, afirma que "elestado no quiere saber" qué es lo que sucede con laspersonas extirpadas del sistema de bienestar social". Elinstituto ha intentado reunir datos de seguimiento, pero reconoceque sus esfuerzos han sido insuficientes.

¿Cómo lo están viviendo los ciudadanos deMississippi, históricamente el estado más pobre (con la másalta incidencia de pobreza y el más bajo promedio anual debeneficios -US$ 2100 por familia-) con la reforma del bienestarsocial? En los cinco condados más pobres de Mississippi, uninvestigador estimó que se crearía un nuevo empleo por cada 254de las familias que perdieron sus beneficios de asistenciamonetaria y alimenticia. Con el fin de motivar a los empleadoresa que contraten a ex-beneficiarios del sistema de bienestarsocial, mientras los negocios pagan sólo US$ 1 la hora (delsalario mínimo de US$ 5,15 por hora), el estado de Mississippise compromete a pagar el resto durante los primeros seis meses deempleo de cada trabajador. Incluso de este modo, sólo 15 delos 1269 participantes en un programa de trabajo públicamentesubsidiado en un condado consiguieron encontrar y mantener suempleo durante seis meses. Para explicar los magrosresultados que han alcanzado hasta el momento los programas detrabajo, la autoridad a cargo de administrar el sistema debienestar social de Mississippi, Donald R. Taylor, dijo que elresultado del fracaso de los programas de asistencia del pasadoestaba en que " la raíz de los problemas que tenemosreside más en la pobreza como conducta que en la pobrezamaterial".

Inseguridad alimenticia y hambre

En tanto los defensores del Decreto de Reformadel Bienestar Social, incluyendo al presidente Bill Clinton, seapresuran a citar una reducción en el número de beneficiariosde asistencia como prueba de que la legislación es un éxito, elgobierno federal tiene pocos puntos de referencia para medir elimpacto de estas reducciones. Tal vez el punto de referencia másnotorio sea el primer estudio nacional, realizado por elDepartamento de Agricultura de los Estados Unidos, sobreinseguridad alimenticia y hambre, que fuera publicado el 15 desetiembre. El Departamento de Agricultura, conjuntamente con losentrevistadores del Bureau de Censo, desarrollaron uncuestionario que en abril de 1995 fue "administrado porlos entrevistadores del Bureau de Censo a casi 45.000 hogares,representativos a nivel nacional". El predominio globalde la inseguridad alimenticia en Estados Unidos fue estimado en11,9%, o cerca de 11,94 millones de hogares que comprenden 34millones de personas. Se estima que aproximadamente 820.000hogares, o unas 2 millones de personas, están padeciendo hambresevera. Aunque es estado por estado que el estudio delDepartamento de Agricultura detalla el grado de inseguridadalimenticia y hambre, debido a los escasas muestras de estudioque se han tomado en algunos estados resultaría dificultosoemplear estos datos como un punto de referencia para juzgar elimpacto de los recortes en asistencia alimentaria producidos porla reforma del bienestar social. De todos modos, el estudio síestablece una marca referencial para medir rápidamente elimpacto que han tenido, sobre la inseguridad alimenticia y elhambre, los recortes en asistencia alimenticia.

Las organizaciones no-gubernamentales que hanintentado paliar los recortes en asistencia alimenticia handeclarado su incapacidad para compensar los mismos, a pesar dehaber realizado sus mejores esfuerzos y a pesar de las donacionesprovenientes del sector privado. Una red alimenticia quecomprende 150 bancos de comida, Second Harvest, comisionóun estudio a los investigadores de la Universidad de Tufts paramedir los impactos, (en los programas de Second Harvest),de los recortes en asistencia alimenticia. Ese estudioestableció que Second Harvest deberíaincrementar su recolección, distribución y preparación dealimentos un 425% para compensar la pérdida de US$ 271.000millones en el poder adquisitivo alimenticio habrán de haberprovocado, para el año 2002, los recortes presupuestales enasistencia alimentaria. Actualmente, Second Harvestdistribuye alrededor de 778 millones de libras de comida poraño, con un incremento anual de 5% en libras de alimentosdistribuidos. From the Wholesaler to the Hungry, uno delos programas típicos de Second Harvest, recolecta frutasy vegetales que no han sido vendidos para que seanredistribuidos, entre gente malnutrida, en 52 ciudadesestadounidenses. Y Second Harvest espera duplicar, para el año2000, el monto de productos agrícolas redistribuidos.

El 15 y 16 de setiembre, el Departamento deAgricultura, junto con cuatro grupos anti-hambre sin fines delucro, sostuvo una Cumbre Nacional sobre Recolección yRecuperación de Alimentos. La principal entre las metas de laCumbre es la de incrementar un 33%, para el año 2000, larecuperación y redistribución de alimentos (provenientes de lascafeterías y granjas de investigación gubernamentales, delDepartamento de Defensa y de sociedades público-privadas). Si laCumbre alcanza su objetivo, cerca de 450.000 personas seránalimentadas cada día. Si las distintas iniciativas de la Cumbreson exitosas, podrían reducir en cerca de un 22% el número depersonas que el estudio del Departamento de Agricultura juzgaque, diariamente, padecen hambre crónica en Estados Unidos.

El Decreto de Reforma del Bienestar Socialapunta a que haya profundos recortes en todo tipo de asistencia alos inmigrantes legales. Sin embargo, los gobiernos estatales hanrestablecido parcialmente algunas formas de asistencia,incluyendo a 13 de los 50 estados que habrán de estar proveyendoalguna asistencia a los inmigrantes legales para que comprencomida. Por ejemplo, el 23 de octubre, el estado de Illinoisanunció que habría de proveer US$ 4,7 millones para asistenciaalimenticia en 1998 y que gastaría US$ 5,3 millones para ayudara que los inmigrantes legales se conviertan en ciudadanosestadounidenses.

Hacia una reforma de la"reforma"

En la Cámara de Representantes ha sidointroducida legislación federal para restablecer asistenciafederal en alimentos cortada por el Decreto de Reforma delBienestar Social. Los 80 co-patrocinadores del proyecto de ley "ElHambre Tiene Cura" enviaron una carta al presidenteClinton, en octubre. En ella urgieron la restauración de lo queha sido recortado de muchos programas de asistencia alimenticia yse opusieron a la privatización de las estampillas de alimentosy otros sistemas de entrega de asistencia. De todos modos, dicharestauración de lo recortado al presupuesto entraría enconflicto con las prioridades del portavoz del Congreso, NewtGingrich, anunciadas el 23 de octubre al Comité de Presupuestodel Congreso: "reducir la deuda nacional acumulada de US$5,5 billones, proveer cortes anuales en impuestos, aumentar elgasto en ciencia y tecnología, y acometer una concentraciónmasiva en lo relativo a defensa para asegurar la continuidad dela supremacía estadounidense".

Dadas las prioridades del portavoz Gingrich, noda la impresión de que el Congreso vaya a presupuestarrápidamente una legislación que mejore las vidas de los pobresy hambrientos en Estados Unidos. La capacidad del gobiernoestadounidense para llevar adelante compromisos de desarrollosocial, a nivel nacional e internacional, se ve obstaculizada porlas prioridades de recorte presupuestal que tienen lasautoridades federales y los patrones empresariales. Asimismo,en el futuro cercano parece bastante endeble el potencial quehayan de desplegar los programas estadounidenses de ayudaexterior como las Iniciativas de Nueva Sociedad.