Tras la crisis del modelo de la década de 1990 y el brusco advenimiento de la crisis política, social y económica de fines de 2001 y principios de 2002 se acentuó de manera radical el fenómeno de la exclusión social. Todas las políticas implementadas desde entonces orientadas a abatir los indicadores de pobreza han presentado claroscuros que ponen en duda su validez y viabilidad. Como rehenes de la ineficiencia de esas políticas públicas están los derechos a una vida digna de millones de personas.
A partir de 2002 – en el contexto de la mayor crisissocioeconómica atravesada en las últimas décadas – se implementaron unconjunto de programas sociales que aún continúan vigentes. En esta oportunidad sepretende brindar una mirada a estos programas desde un enfoque de derechos,analizando las estrategias que utilizan para superar la pobreza y susprincipales características a la luz de los estándares de derechoshumanos.
Durante la década de 1990 se implementaron en el país de manera extrema laspolíticas dictadas por los organismos internacionales de asistencia crediticia,al tiempo que en pocos años se transformaron el funcionamiento de la economíay la propia concepción de la política social que, entre otras características,se mantuvo alejada de principios rectores de los derechoshumanos.
Hacia fines del 2001 y principios de 2002 estalló una severa crisisinstitucional, política, social y económica que provocó, entre otros efectos,la caída del gobierno, el abandono del régimen de convertibilidad de la moneday un abrupto incremento de los niveles de pobreza e indigencia en el país queen octubre de 2002 afectaban, respectivamente, a 54,3% y 24,7% de la población.
En este contexto se implementaron políticas de transferencia de ingresos. ElPlan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) constituyó el primer programade transferencia de ingresos aplicado de manera masiva en el país.Posteriormente, entre 2003 y 2004 el gobierno nacional creó nuevos programassociales, entre ellos el Programa Adulto Mayor Más (PAMM) y el ProgramaFamilias por la Inclusión Social (PF).
Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados
El Programa de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados surgió en abril del 2002 enel marco de la gravísima crisis económica e institucional. Consiste en elotorgamiento de un subsidio de ARS 150 (USD 47) a jefes y jefas de hogaresdesocupados con hijos e hijas menores de 18 años a su cargo. A cambio de ello,la o el titular debe participar en actividades de capacitación, comunitarias oproductivas. Según datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social,en junio de 2003 el número de receptores del programa alcanzó a 1.992.497personas. Luego, como se verá más adelante, se registró unamerma a raíz de la opción de traspaso al Programa Familias. Cabeaclarar que la inscripción para ingresar al programa cerró el 17 de mayo de2002, por lo que en la actualidad no es posible el ingreso de nuevos receptores,salvo por orden judicial.
En relación a la contraprestación exigida, la misma no se corresponde con laidea misma de ‘derecho’ planteada desde el gobierno, en tanto a priori laconsideración como derecho no debería exigir ‘brindar algo a cambio’.
En cuanto al monto del subsidio, resulta evidentemente insuficiente parasatisfacer las necesidades alimentarias básicas de una familia y mucho menospermite el acceso a las prestaciones esenciales que garanticen un nivelde vida adecuado. La exclusión de las personas de los bienes y serviciossociales no se resuelve sólo a partir de la entrega de una ayuda económica enpesos o bonos, sino que se requiere un conjunto de acciones articuladas paraabordar integralmente una problemática de semejante complejidad.
Asimismo, al consagrar una prestación indiferenciada por cada jefe o jefa dehogar desocupada, el PJJHD no realizó distinción alguna según la composicióndel grupo familiar. De esta manera, cuanto mayor es la cantidad de integrantesdel hogar, menor resulta la incidencia de la prestación en términos del logrode los objetivos planteados, afectando así el derecho de igualdadante la ley.
Además, este programa no previó mecanismosde reclamo administrativos ni judiciales en caso de rechazo de lainscripción. La reglamentación del Poder Ejecutivo sólo estableció laobligación de la municipalidad respectiva de comunicar a los postulantes laaprobación o el rechazo de su solicitud, pero no sobre los recursos existentescontra dicha decisión. Es evidente que dicha norma sugiere la intenciónestatal de desincentivar la presentación de reclamos y reservar la asignaciónde los planes para el manejo discrecional. No obstante la falta de previsión demecanismos de reclamo, en los últimos años se han presentado numerosasacciones de amparo en las cuales personas que reúnen los requisitosestablecidos en la reglamentación exigieron su incorporación al PJJHD ycuestionaron el cierre de la inscripción (restricción que no estaba previstaen el ordenamiento legal). Es importante destacar que la totalidad de los casosjudicializados ha obtenido una respuesta favorable al receptorexcluido. Sin embargo, el gobierno no repensó la política pública ni reabrióla inscripción al programa.
Como podrá apreciarse, en la práctica, el plan no es universal y en consecuencia provoca desigualdades arbitrarias entredistintas personas que se encuentran en igual situación extrema de marginaciónsocial. El plan ha sido limitado a un sector de la población: aquellos jefes yjefas desempleados con hijos que pudieron anotarse antes del 17 de mayo de 2002,y sólo se ha reconocido para los mayores de 70 años que viven en undeterminado sector del país, luego de casi un año de funcionamiento delprograma. El resto de la población en igual situación de necesidad ha quedadoexcluida.
Programa Adulto Mayor Más
El PAMM fue creado en 2003 y está dirigido a personas mayores de 70 años enestado de vulnerabilidad social que se encuentren sin amparo previsional o nocontributivo. Los o las peticionantes deben acreditar que no poseen bienes,ingresos ni recursos que permitan su subsistencia; que ni él o ella ni su cónyugeestán amparados por un régimen de previsión, retiro o prestación nocontributiva alguna; y que no tienen parientes obligados legalmente aproporcionarles alimentos o que, teniéndolos, se encuentren impedidos parapoder hacerlo.
En la actualidad, el monto de estas pensiones asciende a ARS 211 (USD 67), y secomplementa con el acceso a una cobertura de salud a través del ProgramaFederal de Salud. Al momento de iniciar la ejecución del PAMM, la ministra deDesarrollo Social expresó que este programa alcanzaría a un total de 350.000personas mayores de 70 años. Sin embargo, a fines de 2004 la cobertura delsistema de pensiones por vejez alcanzaba sólo a 63.319personas.
En cuanto al principio de universalidad,cabe hacer mención que hasta la implementación del PAMM la asignación depensiones se encontraba sujeta a restricciones presupuestarias, y sólo seotorgaba un nuevo beneficio a partir de la baja de otro preexistente. Comoconsecuencia de la creación del PAMM se modificó la meta física de ejecuciónpresupuestaria de pensiones no contributivas por vejez, pasando de 38.253beneficios en el ejercicio 2003 a 237.253 en el período siguiente. Sin embargo,en 2004 se registró una fuerte subejecución de dichas metas físicasalcanzando a un total de 62.820 receptores y en el presupuesto de 2005 se limitóa 111.098 pensiones, es decir 53% menos de lo previsto en el presupuesto del añoanterior.
Otro elemento cuestionable desde el enfoque de derechos es el trámite paraincorporarse al PAMM. Éste se debe iniciar personalmente en el Centro de AtenciónPersonalizada correspondiente al domicilio del peticionante; pero como ladistribución geográfica de estos centros es dispar, en muchos casos el posiblereceptor debe trasladarse muchos kilómetros para iniciar el trámite, a lo cualse le suman los costos que esto insume.
Programa Familias por la Inclusión Social
El PF es un plan social implementado por el Ministerio de Desarrollo Socialdesde octubre de 2004 con el objetivo de “promover la protección e integraciónsocial de las familias en situación de vulnerabilidad y/o riesgo social, desdela salud, la educación y el desarrollo de capacidades, posibilitando elejercicio de sus derechos básicos”. Sólo pueden ser receptores deeste programa quienes cumpliendo con los requisitos opten por la migración delPJJHD al PF y únicamente en aquellas localidades en las que el programa estéinstalado.
Básicamente el programa tiene dos componentes:
• Un ingresono remunerativo, consistente en la entrega de un subsidio a familias enpotencial situación de pobreza, con hijos menores de 19 años, que comocontraprestación exige la atención del cuidado de la salud de las mujeresembarazadas y las y los niños y su permanencia en el sistema educativo, y
• La promociónfamiliar y comunitaria en términos de educación, salud, capacitación para eltrabajo y desarrollo comunitario de los y las beneficiarias.
La titular del subsidio debe ser la madre y debe tener un nivel de instruccióninferior a secundaria completa. Por lo tanto, si el titular del PJJHD era varón,debe cambiar la titularidad a la mujer, salvo en el caso de varones que sonpadres solteros. En cuanto ingreso no remunerativo, el subsidio se otorga enrelación a la composición familiar. Aquellas madres que tienen un menor acargo reciben ARS 155 (USD 50), dos menores ARS 185 (USD 58), tres ARS 215 (USD68), cuatro ARS 245 (USD 78), cinco ARS 275 (USD 87) y seis ARS 305 (USD 97).
En octubre de 2004 el gobierno nacional estableció unprocedimiento para que los Ministerios de Trabajo, Empleo y Seguridad Social yde Desarrollo Social clasificaran a las personas receptoras del PJJDH según suscondiciones de ‘empleabilidad’. A aquellas consideradas ‘inempleables’se les propuso su traspaso al PF. Desde el punto de vista de la igualdad y no discriminación, preocupa la caracterización de laspersonas como ‘empleables’ o ‘inempleables’, ya que resultadiscriminatoria. Como puede desprenderse de la descripción de las característicassociodemográficas de los receptores, a este grupo pertenecerían no sólo laspersonas mayores de 60 años, sino también las mujeres con responsabilidadesfamiliares cuya permanencia en la inactividad puede asociarse con la dificultadpara resolver la tensión entre trabajo remunerado y trabajo de cuidadosfamiliares no remunerado, en un contexto de carencia de políticas específicaspara el cuidado infantil, más que con su condición de ser ‘inempleables’.Para ellas, el gobierno propone el PF.
Asimismo, al condicionar las transferencias a otras exigencias – relacionadascon la educación o la salud de los hijos – el programa parte del supuesto noexplicitado de que resulta necesario generar un compromiso por parte de lospobres con la superación de su pobreza, además de suponer que las personaspobres no necesariamente saben lo que es mejor para sí mismas y sus familias.Así, muchos programas incorporan inicialmente a las mujeres como recursos másque como beneficiarias, suponiendo, a través de este mecanismo, que se generaen ellas el compromiso de la ‘participación social’. Cabe resaltar que en términosdel contenido mínimo del derecho a unnivel de vida adecuado el monto establecido resulta insuficiente parasatisfacer las necesidades alimentarias básicas del grupo familiar perceptor.En igual dirección, resulta cuestionable la consideración de incompatibilidadentre la transferencia y la percepción de otro ingreso en el grupo familiar másallá del monto del salario mínimo, vital y móvil, en tanto este monto esinferior al de la Canasta Básica Total (unos USD147 para una familia de cinco miembros, dos adultos y tres niños).
Asimismo, el diseño y la implementación del PF pueden ser analizados a la luzdel principio de universalidad.Sobre la extensión geográfica del programa, cabe señalar que hasta mayo de2005 la aplicación del mismo se hallaba circunscripta a 17 provincias del país(de un total de 23), y no se extendía a la totalidad de la población de lasmismas, sino que se circunscribía a 74 municipios. Por lo tanto, no existíanrazones para justificar la exclusión de las personas que, reuniendo losrequisitos establecidos en la reglamentación, no pudieran incorporarse alprograma por el sólo hecho de vivir en alguna de las provincias o municipios noseleccionados.
Finalmente, tampoco en el PF se encuentran previstos mecanismos de reclamoadministrativos ni judiciales para los destinatarios, sino que solamente sepueden efectuar ‘consultas y reclamos’ de diferentes formas. Más aun, a finde operativizar el traspaso del PJJHD al PF las personas tienen la obligaciónde firmar una carta de compromiso que, entre otras cuestiones,expresa que ante el incumplimiento de los compromisos asumidos la o el receptorpodrá ser dado de baja del PF, así como una vez cumplido el período devigencia y desarrollo del PF o en caso de que por distintas circunstancias lapersona beneficiaria deje de ser receptora del mismo no existirá posibilidad dereclamo alguno. La firma de esta ‘carta de compromiso’ deja claro que lapersona que recibe el subsidio no puede considerarse como portadora de derechos.
Reflexiones finales
Pese a la significativa magnitud de los programas sociales implementados, ladisminución del porcentaje de pobreza entre 2002 y 2006 difícilmente pueda seratribuida a estos programas, cuyo aporte se puede evaluar más como un‘alivio’ que como una estrategia de ‘superación’ de la pobreza.
Los programas analizados no respetan adecuadamente estándares en materia dederechos humanos en general. Puntualmente, presentan ciertas debilidades en términosde ‘contenido mínimo’ de estándares aceptables de los derechos sociales yen particular sobre el derecho a la igualdad, no discriminación, universalidady acceso a la justicia. Por lo tanto, más allá del discurso en términos de‘derechos’, su diseño e implementación continúan pensándose bajo la lógicade beneficios y no de derechos.
Consideramos que los problemas que hacen a la integración social son problemasde derechos – sociales y políticos – que se encuentran ligados a laconstrucción y la reproducción de ciudadanía. En consecuencia, lasestrategias de inserción social deben, por un lado, adoptar un formato detransferencia de recursos económicos, sociales, políticos y culturalestendientes a fortalecer las redes sociales de los hoy excluidos para asegurar sudesarrollo y autonomía socioeconómica y política; y, por el otro, asegurarcaracterísticas político-institucionales de gobierno y acción estatalaccesibles y abiertas a las preferencias y al control social. Se trata, endefinitiva, de construir las condiciones para una ciudadanía basada en elrespeto y la profundización de los derechos individuales y sociales.
Referencias
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