Los impactantes adelantos en seguridad social logrados durante los primeros años de independencia han sido socavados en las últimas dos décadas por las fuerzas neoliberales, los ajustes estructurales impuestos por los donantes y la corrupción interna. Las ocho compañías custodias de los fondos de pensiones registrados son bancos comerciales, por lo que muchos adultos mayores no tienen otra alternativa que depender de las redes de seguridad familiar. Mientras tanto, los esfuerzos de la sociedad civil para proveer educación alternativa a 30% de niños en asentamientos informales han sido imitados por el gobierno.
La seguridad social en su sentidomás amplio fue el centro de las políticas del gobierno desde antes de la obtenciónde la independencia nacional en 1963. El manifiesto mismo del partido independentista,Kenya African National Union, hizo énfasis en el combate contra los tres principalesenemigos de la joven nación: la pobreza, la enfermedad y la ignorancia (Gobiernode Kenya, 2002, p. 14). Se daba por sentado que más temprano que tarde todo kenyatatendría acceso a un medio de vida seguro y a la salud y educación universales.
Durante los primeros 10 años de independencia, el gobierno dedicó muchos recursosa expandir las oportunidades económicas de los campesinos, pequeños empresariosy otros actores en la economía como forma de enfrentar la pobreza y la inseguridadeconómica. La creación de oportunidades locales de formación de capital mediantecorporaciones parcial o enteramente estatales también se inició con encomiablevigor. La africanización, kenyatización e indigenización de la economía no eranmeras palabras de moda, sino política gubernamental intencionada.
El gobierno tomó medidas para enfrentar las necesidades de seguridad social desus ciudadanos y ciudadanas expandiendo las oportunidades educativas, proporcionandoservicios de salud gratuitos y atendiendo a sus ancianos a través de un sistemade pensiones de servicio civil y la creación del Fondo Nacional de Seguridad Social(NSSF, en inglés) para el sector privado. Sin embargo estos tempranos avances sufrieronun retroceso en las últimas dos décadas debido a los ajustes estructurales condicionadospor los donantes, las políticas neoliberales influidas por el sector corporativoy la corrupción interna.
Inseguridad en la tercera edad
A pesar de las nobles intenciones de combatir la pobreza, la ignorancia y la enfermedad,el gobierno no ha invertido la energía y los recursos suficientes en el futurode las personas de la tercera edad. Las personas que ya no participan activamentede la economía ahora deben apoyarse en las redes tradicionales de seguridad social,lo que a menudo significa la total dependencia de sus hijos trabajadores. ¡Desgraciadoquien que no tenga una hija o hijo asalariado!
Al principio, el gobierno creó un programa de pensiones sólo para funcionariospúblicos. Esto hizo que el trabajo fuera del sector público se volvierainseguro e hizo que muchos se lanzaran a obtener empleos públicos sin importarlos bajos salarios. No obstante, debido al deterioro de las condiciones económicas,incluso este programa de pensiones se ha vuelto más bien un símbolo que unagarantía real de un medio de vida al que se accede al finalizar los años deservicio.
El NSSF se creó en 1965 para los empleados del sector privado. Éste era unprograma de contribuciones en el que la persona empleada aportaba una suma fijamensual, con una contrapartida del empleador. Los empleados no tenían acceso alos fondos hasta los 55 años, incluso si se retiraban antes. Las fallas delNSSF eran múltiples. Por ejemplo, en los primeros 10 años de implementación,las mujeres estaban excluidas del programa. Las primeras mujeres fueronregistradas por el NSSF en 1975 pero no empezaron a contribuir hasta 1977. Porotra parte ni los empresarios privados ni los empleados del sector informal reuníanlos requisitos para integrarse al programa.
Mientras que la contribución mensual de KES 20 era razonable cuando se creó elNSSF – que entonces equivalía a USD 3 – no se revisó hasta fines de los años1990, cuando llegó a valer apenas USD 0,28. Como resultado, el monto disponiblepara los jubilados al final de una vida entera de contribuciones no era suficientepara cubrir sus necesidades.
No fue hasta hace poco que el gobierno tomó medidas en el sector de pensiones yseguridad social. En primer lugar, en 1987 enmendó el Acta del Fondo Nacionalde Seguridad Social de 1965. Esto hizo que el NSSF se transformara dedepartamento del Ministerio de Trabajo en una corporación del Estado con undirectorio. Segundo, liberalizó el ingreso al programa de manera que incluyeraal sector informal y a los trabajadores por cuenta propia.
Ante la creciente población de jubilados – en parte debido al descenso de laedad de jubilación, ahora fijada obligatoriamente en 55 años – el gobiernonuevamente se vio obligado a enfrentar el tema de la seguridad social haciafines de los años 1990. El paso más importante fue la creación de laAutoridad de Beneficios Jubilatorios (RBA).
La RBA se creó por ley en 1997, pero no entró en vigor hasta enero de 1999.Los objetivos de la RBA incluyen reglamentar y supervisar la creación y gestiónde programas de beneficios jubilatorios; proteger los intereses de los miembrosy patrocinadores de programas de beneficios jubilatorios; promover el desarrollodel sector de beneficios jubilatorios; aconsejar al ministro de finanzas sobrela política nacional a seguir en relación a los programas de beneficiosjubilatorios; e implementar todo aquello concerniente a las políticas degobierno (Gobierno de Kenya, 2000).
No obstante, los beneficios jubilatorios, el fondo de seguridad social y elsector de fondos de previsión son abrumadoramente dirigidos por el sectorprivado. A fines de 2006 había cerca de 1.700 programas de beneficiosjubilatorios reconocidos, tanto registrados como no registrados. La mayoría(70%) son gestionados por la industria de seguros, que controla aproximadamente10% de los activos totales del sector[1].
Los programas de jubilación administran una cifra estimada en KES 130 milmillones (USD 1,95 millones) o 23% del PBI. Para ilustrar el control absolutodel sector privado sobre los fondos para las pensiones, cabe subrayar que lasocho únicas compañías custodias de los fondos de pensiones son bancoscomerciales. La totalidad de las 14 gerencias registradas, 44 administradoras yocho actuarias también son compañías privadas (RBA, 2005).
El dominio del sector privado en este sector ha hecho que la inversiónredituable de estos fondos (en beneficio propio de las compañías) haya opacadosu noble misión social.
Educación no formal exitosa
Consecuente con la promesa de combatir la ignorancia como uno de los tresprincipales enemigos de la nación, una vez obtenida la independencia elgobierno invirtió en el sector educativo. Esto estimuló la expansión de lainfraestructura, incluida la construcción de escuelas primarias, secundarias yvocacionales así como de nivel terciario. Antes de cumplirse los primeros 10 añosde independencia, se anunció que la educación primaria era un proyectonacional. A esto le siguió un programa de alimentación escolar en las zonas áridasdel país. Sin embargo, estos avances fueron luego socavados por los programasde ajuste estructural impuestos por las instituciones financierasinternacionales.
A partir de los años 1980, cuando los programas de ajuste estructural ya habíansido implementados a todo nivel, hasta fines de la década de 1990, lasinscripciones en las instituciones educativas se fueron a pique en todos losniveles. Fue entonces música para los oídos de los kenyatas cuando en enero de2003, el recientemente electo gobierno del National Rainbow Coalition decretóla instauración de la educación primaria gratuita una vez más. Pero esto sehizo sin comprender los problemas que habían aquejado el intento anterior, yhay opiniones encontradas sobre los beneficios de la nueva iniciativa – enespecial con respecto al imperativo de la calidad.
Se estima que entre 30% y 35% de los niños y niñas que viven en asentamientosinformales aún no forman parte de la enseñanza formal a pesar delrestablecimiento de la educación primaria gratuita (Gobierno de Kenya, 2006).Cuando ésta se reintrodujo en 2003, muchos pensaron que significaría que todoslos niños en edad escolar serían absorbidos. Pero antes de lo esperado, cuandola euforia cedió, la realidad permaneció incambiada.
Estos factores llevaron a muchas organizaciones de la sociedad civil aexperimentar con sistemas educativos alternativos. Algunos fueron de cortaduración, pero otros resultaron enormemente exitosos. Uno de ellos es elsistema de educación no formal de la Sociedad Undugu de Kenya (USK), conocidocomo el Programa Undugu de Educación Básica (UBEP, en inglés).
Cuando Undugu y otros interesados comenzaron a promover la innovación mediantela educación no formal en los años 1970, las autoridades educativas oficialesno valoraron sus esfuerzos. La educación no formal fue vista como un intentoinsidioso de diluir la calidad y los niveles de la educación en el país. Elgobierno llegó a acusar a Undugu de sabotear la educación formal. Sin embargo,la educación no formal demostró luego ser una fuente de esperanza para losdesesperados, una oportunidad práctica no sólo para los que no podían pagarel costo de la educación formal, sino para todos aquellos que deseaban salvarla distancia creada por las oportunidades educativas perdidas en su infancia.
El UBEP está dirigido a niños y niñas de la calle y de asentamientos que nopueden seguir una educación formal, ya sea porque no pueden pagar los costos uotros impuestos escolares u otras razones. El programa trienal, seguido de un añode exposición a las destrezas técnicas básicas, ofrece a los alumnosaprendizaje básico en alfabetización y aritmética, y corre paralelo a losprogramas formales de educación primaria (USK, 2000).
Los niños en centros no formales como el UBEP no pagan los impuestosobligatorios para los niños en la educación formal. Ni siquiera usanuniformes. Dicho de otra manera, la educación no formal es un sistema másflexible y económico. La educación no formal está comprometida a facilitar yposibilitar la participación de los que han sido excluidos y marginados por elsistema educativo formal para compensar la pérdida, y en la medida de loposible, alcanzar a los demás. Se supone que el alumno en la educación noformal es de una edad más madura y, por ende, está más concentrado y másmotivado para aprender, y es capaz de hacerlo a un ritmo más rápido. Por lotanto, se asume que serán suficientes entre tres y cuatro años para completarsu educación básica. A posteriori el gobierno adoptó el concepto y ahoratiene un Programa Nacional de Educación No Formal.
La necesidad de acceder a la seguridad social
En Nairobi, 60% de la población ocupa apenas 6% del territorio de la ciudad yvive en asentamientos informales (UN-Habitat, 2005). La inseguridad social deestos asentamientos no está limitada a la propiedad o derechos de uso de latierra, sino que incluye el acoso incesante por parte de los propietarios yfuncionarios administrativos (jefes locales y la policía). En uno de losasentamientos de Korogocho en Nairobi, los residentes sostienen que no puedensiquiera reparar las goteras en los techos de sus viviendas precarias sin elpermiso del jefe local. Lograr que el jefe otorgue el permiso casiinvariablemente requiere un soborno de entre KES 100 (USD 1.50) a KES 1,000 (USD15), dependiendo de la evaluación que éste haga de la necesidad del arreglo yla capacidad de pago. Para personas que subsisten con menos de USD 1 por día,la exigencia no es poca (Kenya Social Forum, 2005).
Varios estudios del gobierno indican que más de 10% de la población ruralcarece de tierras y aproximadamente 44% es propietaria de menos de una hectárea.Si bien hay pruebas de la importancia cada vez mayor de actividades no-agrícolascomo fuente de ingreso y medio de vida, el acceso a la tierra en áreas ruralestodavía tiene un importante significado social y económico. Incluso laspersonas con recursos económicos industriales o intelectuales e sienteninseguras si no poseen tierra.
Para los pobres urbanos, la invasión de tierras fiscales se volvió la forma máscomún (en realidad la única) de acceder a la tierra para construir susviviendas. Esto ha cambiado últimamente en la medida que individuos acaudaladosy políticamente bien vinculados se apropiaron de manera fraudulenta de granparte de las tierras fiscales en las áreas urbanas. Por tanto, los pobresurbanos se han visto obligados a fijar residencia en tierras inhabitables,incluso junto a carreteras y vías ferroviarias – con un riesgo alto de sufriraccidentes y problemas de salud por las emisiones de escapes de vehículos y lacontaminación sonora –, zonas mal drenadas propensas a las inundaciones, ylas orillas de ríos o pendientes amenazadas por desprendimientos de tierradebido a las lluvias o la remoción de vegetación, así como en las cercaníasde fábricas, donde tanto el aire como la tierra sufren una fuerte contaminación.
La Política Alimentaria Nacional de 1980 se desarrolló en base a la necesidadde llevar a cabo una reforma agraria prudente y focalizada como requisito paralograr una nación con seguridad alimentaria. El Documento de Sesiones No. 1 de1986 sobre la Gestión Económica para el Crecimiento Renovado, y la Políticade Seguridad Alimentaria y de Nutrición de los Hogares de 1988, así como elPlan Nacional de Desarrollo de 1984-1988, reconocían la necesidad de limitar elmal uso de la tierra. Por medio del Documento de Sesiones No. 1 de 1986, elgobierno expresó sus intenciones de establecer una Comisión NacionalTerritorial para rever la tenencia de la tierra, las prácticas de su uso y lalegislación. Esto nunca se concretó.
El gobierno llegó a reconocer que si bien la alimentación estaba disponible anivel nacional, podía no ser accesible a nivel interno (Gobierno de Kenya,1998)[2].Se reconoció que había muchos factores que influían sobre esta situación, nosiendo el menor de ellos el hecho de que una proporción considerable de lapoblación está malnutrida como consecuencia de las inequidades en ladistribución de los recursos territoriales, la desigualdad de ingresos, laescasez estacional de alimentos y la falta de educación y concientización.
Por medio de estos documentos de política, el gobierno se comprometió ainfluir sobre el incremento de la producción de alimentos en pequeñosestablecimientos agropecuarios para lograr la autosuficiencia alimentaria pormedio del desarrollo y mejoramiento del acceso a la tierra, su utilización, laampliación de los mercados de insumos y productos y la infraestructura rural.Lamentablemente, se necesita hacer mucho más para estar a la altura de estecompromiso.
Referencias
Kenya Social Forum (2005). “Report of Kenya Social Forum” realizado enJevanjee Garden, Nairobi, 25-26 de noviembre.
Gobierno de Kenya (1998). HouseholdFood Security and Nutrition Policy. Nairobi.
Gobierno de Kenya (2000). The Retirement Benefits Act No. 3 of 1997. RevisedEdition 2000 (Incorporating The Retirement Benefits (Amendment) Act 1998). Nairobi.
Gobierno de Kenya (2002). NationalDevelopment Plan 2002-2008. Nairobi.
Gobierno de Kenya (2006). Economic Survey2005. Nairobi.
RBA (2005). Annual Report 2004-2005[en línea]. Disponible en: <www.rba.go.ke/AnnualReport/RBA%2006%20Rep%20inside.pdf >.
UN-Habitat (Programa de Naciones Unidas para losAsentamientos Humanos) (2005). Financing Urban Shelter - Global Report on HumanSettlements 2005. Nairobi.
USK (2000). StrategicPlan 2000-2004. Nairobi.
Notas:
[1]Por más informaciónver: <http://allafrica.com/stories/200706260620.html>
[2] Ver también elDocumento de Sesiones No. 1 de 1986.