¿Promoverá el camino de la UE una mayor seguridad social?

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2007
Joseph M. Sammut
Kopin

En 2006 Malta continuó haciendo avances con reformas legales que apuntaban a adoptar de directivas y a cumplir objetivos de la Unión Europea. Sin embargo, a las mujeres se les dificulta el acceso a una pensión adecuada y es factible que el nuevo programa de seguridad social reduzca las pensiones. Entre tanto, Malta dice dedicar 0,15% de su INB a la asistencia oficial al desarrollo, pero la proporción de ese dinero que realmente se destina a este objetivo declarado es altamente cuestionable.Reforma de pensiones basada en políticas de la UE

Malta, al igual que otros países desarrollados, tiene una población cada vez másenvejecida. Dados los efectos de las tendencias demográficas sobre las políticaseconómicas y sociales, en julio de 2006 se presentó al parlamento un proyectopara modificar la Ley de Seguridad Social, sancionado el 1º de enero de 2007(Parlamento de Malta, 2006). La nueva ley creó un sistema de pensiones queresponde a la necesidad de proporcionar pensiones adecuadas y sustentables comorespuesta a las tendencias futuras. El nuevo sistema se construyó en base a lapolítica de la UE (Comisión Europea, 2003) de mejorar los incentivos para quelos trabajadores de mayor edad permanezcan más tiempo en el mercado laboral,fortalecer el nexo entre contribuciones y beneficios y aumentar los fondos públicosy privados, teniendo en cuenta los efectos a largo plazo del aumento de laexpectativa de vida sobre los gastos en pensiones.

El gobierno adoptó un Documento Blanco sobre una estrategia para la reforma delas pensiones en noviembre de 2004 y solicitó a la sociedad civil y a otraspartes interesadas que presentaran opiniones y propuestas. Se creó un grupo detrabajo multidisciplinario, que evaluó la información recibida y presentó susrecomendaciones finales en 2005 (Grupo de Trabajo sobre Pensiones, 2005). Esemismo año el Ministerio para la Familia y la Solidaridad Social (MFSS, 2005),en colaboración con otros ministerios, dio a conocer el Informe Nacional sobre Estrategias para la Protección e InclusiónSociales, con una sección sobre la reforma de las pensiones.

El viejo sistema de seguridad social contributivo, introducido en 1956,proporcionaba pensiones a la vejez y a supervivientes. En 1965 el sistema seexpandió para incluir pensiones por discapacidad. En 1979 se introdujo ademásun programa de pensiones obligatorio relacionado con los ingresos de laspersonas que cubría pensiones de vejez y pensiones de supervivientes. Se ladenominó ‘pensión de los dos tercios’ porque los beneficios iniciales aljubilarse se calculaban en dos tercios de los ingresos promedio de los tres añosde mayores ingresos en los últimos 10 años de trabajo, después de contribuirdurante 30 años. La edad de jubilación era 60 años para las mujeres y 61 paralos hombres. A menor cantidad de años, menor la pensión, y se requerían almenos 10 años de contribuciones para tener derecho a esa pensión.


De un programa de beneficios a unprograma contributivo

La nueva reforma aumenta gradualmente la edad jubilatoria de 60 y 61 años a 65años para ambos sexos. Los trabajadores deberán contribuir al programa durante40 años para tener derecho a la pensión de los dos tercios, que ahora estarábasada en el salario promedio de los 10 años de mayores ingresos en esos 40 años.El tope de ingresos sujeto a pensiones (MPI, en inglés) es de EUR 15.525 (USD21.475). El nuevo sistema incrementa la cantidad según el ajuste del aumentodel costo de vida hasta 2010. Para 2014, el MPI se incrementará gradualmentehasta EUR 20.700 (USD 28.630), y las contribuciones para la seguridad social seajustarán de acuerdo a ese nuevo MPI. A partir de 2014 los ajustes de lareforma se ponderarán 70% en base a la indexación de sueldos y 30% en base ala inflación.

Actualmente la pensión mínima nacional equivale a cuatro quintos del salario mínimonacional para personas casadas y dos tercios del salario mínimo nacional parapersonas solteras. Para las personas nacidas después del 1º de enero de 1962,la pensión mínima garantida será equivalente a 60% del ingreso medionacional. Además, los adultos mayores de 61 años nacidos después del 1º deenero de 1962 con 40 años de contribuciones acreditadas pueden optar por unajubilación temprana y cobrar una pensión siempre y cuando no retomen un empleoremunerado antes de los 65 años.

La ley establece que se les acrediten contribuciones a padres (incluidos losadoptivos) nacidos después del 1º de enero de 1962, que tengan tenencia legaly custodia de niños y niñas menores de seis años (o 10 años en el caso de niñosseveramente discapacitados), y que han dejado de trabajar para cuidar a sushijos. Esta disposición se aplica tanto a las madres como a los padres, quepueden reclamar que se acrediten hasta dos años de contribuciones por niño(cuatro, en el caso de niños discapacitados). La nueva ley otorga un créditode un año a estudiantes y trabajadores que quieran ampliar su educación ydestrezas. Entre tanto, las personas que trabajan a tiempo parcial puedenrecibir una reducción de su contribución mínima del seguro nacional a una décimaparte de sus ingresos semanales.

El nuevo sistema prevé la introducción de una pensión privada de dos nivelesen el futuro, y una pensión de tres niveles que será totalmente voluntaria. Elsegundo nivel se construirá invirtiendo un porcentaje de las contribuciones deservicios sociales a través de un fondo de jubilación gestionado poradministradores de fondos profesionales. El gobierno planea introducir estesistema de dos niveles en el momento ‘oportuno’, dependiendo del clima económicoreinante, de manera de no imponer una carga más pesada a empleados yempleadores.

El nuevo sistema de pensiones conserva la característica del anterior deaportar mientras se trabaja, pero se realizaron cambios importantes en laacumulación de los derechos jubilatorios, la edad en que se pueden cobrarbeneficios y los periodos de contribución requeridos. Básicamente se hacambiado de un sistema de pensiones de beneficios a un sistema contributivodefinido, que a su vez traslada más riesgos a los individuos y resulta en unadistribución más limitada a los trabajadores de menores ingresos y a lasmujeres.


Las mujeres en desventaja para obtener una pensión adecuada

En principio, el nuevo sistema de pensiones da las mismas posibilidades a todosde llegar a una pensión adecuada. Sin embargo, en la sociedad maltesa muchasmujeres dedican más tiempo al trabajo no remunerado y menos tiempo al trabajoremunerado que los hombres, lo que hace que obtengan pensiones en promediomenores. La tendencia es que las carreras profesionales de las mujeres esténmoldeadas por sus obligaciones familiares. Las estadísticas muestran que la razónmás común para que una mujer esté desempleada se debe a sus responsabilidadespersonales o familiares (44%) (NSO, 2007). La tasa de empleo de 2005 paramujeres (34,9%) es sensiblemente menor al objetivo de la Estrategia de Lisboa dela UE de 60%, así como la tasa de empleo de los trabajadores mayores (31,5%).La tasa de empleo de 12,4% correspondiente a mujeres adultas mayores está entrelas más bajas de la UE-25 y descendió 1,5 puntos porcentuales entre 2003 y2004. Bajo el nuevo sistema, les será difícil a muchas mujeres casadas ymadres llegar al objetivo de 40 años para lograr una pensión completa de dostercios; las mujeres en ciertos grupos etarios, que no participaron en la economíapor un periodo de 10 años o más, no habrán cumplido con las contribucionesnecesarias para obtenerla. Si bien el nuevo sistema otorga dos años por cadahija o hijo, en vista de la gran brecha de género en las tasas de empleo[1]es necesario encontrar medios más efectivos para proteger contra ladiscriminación a las mujeres en edad madura. Las mujeres deberían estar mejorremuneradas por su rol de cuidadoras en la familia, un factor con un pesoconsiderable en la sociedad maltesa.

El nuevo sistema de pensiones no incluye un programa automático para quienesatienden a personas ancianas o menos saludables. La Ley de Seguridad Socialproporciona una pensión para personas solteras que han debido dejar su trabajopara cuidar a familiares ancianos, pero determina los medios que dispone elindividuo y está sujeta a ciertas condiciones; por ejemplo, el paciente debeestar confinado en cama o silla de ruedas. En varios países de la UE, elcuidado de los adultos mayores ha comenzado a formar parte del sistema depensiones (Comisión Europea, 2006, p. 142), un aspecto importante que no fueincluido en el nuevo sistema de pensiones aunque en Malta el cuidado de losancianos y ancianas se realiza mayoritariamente en el hogar (MFSS, 2005).


Descenso en los pagos de pensiones

El cambio que prolongó el periodo de medición de los tres años de mayoresingresos de los últimos 10 años (un periodo en que los trabajadores estaríancerca del máximo en su historia de ingresos) a los 10 mejores del total de 40 añosha determinado que la remuneración pueda ya no ser representativa del últimosalario de los trabajadores antes de jubilarse. Este tipo de reforma tiende aperjudicar a personas que tuvieron grandes aumentos de ingresos en sus carreras,pero tampoco será beneficiosa para personas con una trayectoria de bajosingresos. Los nuevos cambios provocarán un descenso en los pagos de pensiones yaumentarán el riesgo de que los adultos mayores deban recurrir a la asistenciasocial mediante pruebas de ingresos o caigan por debajo de la línea de pobreza.

El cambio a un sistema de contribuciones más directas y la determinación delos beneficios según los montos acumulados hacen que sea crucial elestablecimiento de un sistema adecuado de créditos para los periodos en que lostrabajadores estén impedidos de contribuir debido a enfermedades, desempleo,capacitación, o cuidado de niños, niñas y personas ancianas.

Al introducirse el segundo nivel se plantearán nuevos problemas. En general lasreformas de múltiples niveles todavía son demasiado nuevas para que se hagaevidente su impacto a largo plazo. Un estudio del Banco Central Húngaro (Orban,2005) acota que “el rendimiento registrado hasta ahora en los fondos privadosde pensiones no llega a las expectativas creadas y, si estos bajos réditoscontinúan, se proyecta que las rentas del segundo nivel que no compensarán ladisminución en beneficios recibidos del nivel público.” Desplazar ese peso auna estructura de contribución directa aumenta los riesgos de loscontribuyentes individuales en lugar de los del Estado, y puede reducir elelemento redistributivo presente en un beneficio directo más público. Dada labrecha de género en las tasas de empleo, provocará también una mayorinequidad. Asimismo, el segundo nivel introducirá riesgos de inversión ygastos administrativos en los programas jubilatorios.

El cambio implicará también que las contribuciones y beneficios de unindividuo estarán directamente vinculados, reduciendo las posibilidades deredistribución. El riesgo de la longevidad pasa enteramente a ser una cargapara los contribuyentes individuales de la misma generación y no serásustentado por el Estado, ya que el cambio a un programa de contribucióndirecta traslada el riesgo financiero de los cambiantes factores económicos ydemográficos del Estado al individuo. Tomadas en su totalidad, estas medidastienden a perjudicar a las personas con una historia de ingresos bajos, yaumentan el riesgo de que las mujeres continúen percibiendo pensiones másbajas.

En general las reformas paramétricas tienen como objetivo incrementar losingresos y disminuir la ‘generosidad’ en cuanto a los beneficios anuales depensión que se pagan, y por lo tanto, tienden a tener un impacto negativo enlos ingresos de ciertos estratos de pensionistas. La reforma de las pensionesestá regida por la presión demográfica y la estabilidad fiscal, y su impactoen la adecuación de los ingresos y la pobreza de los pensionistas no parecehaber sido evaluada lo suficiente. La nueva reforma emite señales claras a losindividuos de que tendrán que trabajar más para obtener los mismos beneficios.Las pensiones no se introdujeron al azar en Malta, sino que fueron resultado delconsenso social surgido luego de la Segunda Guerra Mundial de que debíaeliminarse la pobreza entre las personas de la tercera edad.


Asistencia social para refugiados

El gobierno proporciona a las personas solicitantes de asilo y refugiadasvivienda gratuita en centros abiertos además de alimentos y transporte parainmigrantes desempleados. Los servicios y su duración están reglamentados porun ‘acuerdo de integración y servicio’ o un ‘acuerdo de retorno yservicio’. Los refugiados reciben beneficios de seguridad social y un subsidiode alquiler (MFSS, 2007).

A partir de enero de 2007 el subsidio diario otorgado a refugiados desempleadosen centros abiertos varía de acuerdo a su estatus de inmigrante. Las personascon protección humanitaria temporaria y las y los solicitantes de asilo (que aúnesperan una respuesta de la Comisión para los Refugiados) reciben EUR 4,65; lossolicitantes de asilo rechazados reciben EUR 3,5. Las parejas con hijos recibenEUR 2,33 por cada hijo. Las personas con estatus de refugiado recibensemanalmente beneficios de seguridad social de EUR 81,20 y EUR 8,14 por cadadependiente.

Tanto los refugiados como los individuos que reciben protección humanitariatemporaria tienen derecho a trabajar luego de recibir un permiso de trabajo, válidopor un año, otorgado por la Unidad de Permisos de Trabajo. Al emplearse,pierden todos los beneficios y subsidios. Todos los subsidios otorgados arefugiados en los centros abiertos así como los beneficios de seguridad socialy subsidios de alquiler provienen del presupuesto del gobierno. Todos losinmigrantes, sea cual sea su estatus, tienen derecho a atención médicagratuita.

Es de resaltar que los subsidios otorgados a solicitantes de asilo rechazadospermiten un nivel de vida comparable al de las personas que subsisten con un dólarpor día en un país pobre, si es que no reciben ayuda de organizacionescaritativas.


Asistencia oficial al desarrollo

Según la Comisión Europea, Malta gastó EUR 7 millones (USD 9,68 millones) o0,15% de su INB en asistencia oficial al desarrollo (AOD) en 2006. No obstante,se ha cuestionado si el dinero ha sido efectivamente gastado en ayuda aldesarrollo o en otros objetivos.

CONCORD (2007), una plataforma de organizaciones no gubernamentales dedesarrollo (ONGD) de la UE, de la cual es miembro la Plataforma Maltesa de ONGD,critica al gobierno maltés por falta de transparencia sobre dónde y a quiénesse dirige el dinero. CONCORD subraya que actualmente las cifras de AOD maltesasincluyen la cancelación de la deuda de Irak a Malta, dinero gastado eninmigrantes durante su primer año en el país, repatriación de emigrantes, ybecas otorgadas a personas de países en desarrollo. Este dinero no estáasistiendo a ningún país en desarrollo y por lo tanto no deberíacontabilizarse como AOD. CONCORD también critica al gobierno por condicionar laAOD a la repatriación de los inmigrantes. La Plataforma Maltesa de ONGD tieneserias dudas respecto de esta medida y considera que atenta contra el cometidoprincipal de la AOD, que es contribuir a la erradicación de la pobreza.


Referencias

Comisión Europea (2003).“Jointreport by the Commission and the Council on adequate and sustainablepensions”.

Comisión Europea (2006). “Adequate and Sustainable Pensions Synthesis Report2006”.

CONCORD (2007). “Hold the applause! EU governments risk breaking the aidpromises”.
Abril.

Eurostat (2007).
Europe in figures — Eurostat yearbook 2006-07. Luxembourg: Eurostat.<ec.europa.eu/eurostat>.

Gobierno de Malta (2004).
“White Paper on Pensions Reform”. Cámara de Representantes, Malta, 24 de noviembre.

Grupo de Trabajo sobre Pensiones (2005).
“National Strategy on Pensions Malta”. Malta, 15 de junio.

MFSS (Ministerio para la Familia y la Solidaridad Social) (2005).
“National Report onStrategies for Social Protection and Social Inclusion”. Malta, 15 de julio.

MFSS(2007). “Organisation for Integration and Welfare of Asylum Seekers”(OIWAS). Malta.

NSO (Oficina Nacional de Estadística) (2007).
“International Women’s Day 2007”. Comunicado de prensa No. 37/2007, 8 de marzo.

Orban,P. (2005). “The sustainability of the Hungarian pension system: areassessment”. Magyar Nemzeti Bank. Diciembre.

Parlamento de Malta (2006).
“ActXIX of 2006”, Malta. <www.parliament.gov.mt/information/Acts/>.


Nota:

[1] Según Eurostat(2007), las tasas de empleo femenino y masculino son de 33,7% y 73,8%respectivamente (datos de 2005).