¿La riqueza petrolera podrá cubrir las necesidades sociales?

Publication_year: 
2007
Summary: 
Dieciséis años después de la recuperación de la independencia y del cambio a la economía de mercado, Azerbaiyán aún no adoptó un sistema adecuado de seguridad social. La gran cantidad de refugiados y de personas desplazadas dentro del país crean una demanda de protección social aun mayor, mientras la población en proceso de envejecimiento presiona al sistema de pensiones. La gran cantidad de ingresos procedentes del petróleo implica que el país puede cubrir las necesidades sociales con más eficacia, pero el porcentaje del gasto público dedicado al gasto social sigue siendo sumamente insuficiente.
Kenan Aslanli
Public Finance Monitoring Centre (PFMC)

Dieciséis años después de la recuperación de la independencia y del cambio a la economía de mercado, Azerbaiyán aún no adoptó un sistema adecuado de seguridad social. La gran cantidad de refugiados y de personas desplazadas dentro del país crean una demanda de protección social aun mayor, mientras la población en proceso de envejecimiento presiona al sistema de pensiones. La gran cantidad de ingresos procedentes del petróleo implica que el país puede cubrir las necesidades sociales con más eficacia, pero el porcentaje del gasto público dedicado al gasto social sigue siendo sumamente insuficiente.

Azerbaiyán, que en elpasado fue una república soviética con un sistema integral de seguridad socialfinanciado por el Estado, recuperó la independencia hace 16 años y adoptó laeconomía de mercado, pero aún no logró establecer un sistema adecuado deprotección social. Las personas que antes tenían acceso a todos los bienes yservicios esenciales (aunque de baja calidad), ahora deben confrontar lasseveras reglas que impone el mercado. El debilitamiento de la función delEstado y la ausencia de una infraestructura administrativa desarrolladasignificaron que, en la época postsoviética, la mayoría de la poblaciónquedara librada a su suerte para resolver sus problemas socioeconómicos. Sóloen los últimos años el Estado adoptó medidas significativas para garantizarlas necesidades de seguridad social de la población, pero hasta el momento lasmismas no brindaron una solución plena.*

Tras la recuperación de la independencia a principios de la década de 1990,Azerbaiyán fue objeto de una agresión militar armenia que provocó la capturade 20% del territorio nacional. Como consecuencia, aproximadamente un millón deciudadanos y ciudadanas azeríes se convirtieron en personas refugiadas ydesplazadas dentro del país, obligadas a instalarse en otras zonas y ciudades.Hoy Azerbaiyán tiene una de las proporciones per cápita más elevadas delmundo de personas refugiadas y desplazadas dentro del país, y se prevé quepara 2007 el gasto de la seguridad social dirigido específicamente a estesector de la población ascienda a AZN 150 millones (USD 164,3 millones), másdel 2% del gasto total del presupuesto estatal.

Otro desafío que enfrentó el país en años recientes como consecuencia dedistintos factores (composición demográfica, desequilibrio entre la poblacióny el territorio debido a la agresión militar, etc.) es el excedente de lafuerza laboral y, por consiguiente, la elevada tasa de desempleo. En laactualidad, uno de cada tres azeríes económicamente activos trabaja en laFederación Rusa o en otros países de la Comunidad de Estados Independientes,donde se les recibe como ‘mano de obra barata’. Los trabajadores ytrabajadoras en el exterior envían al país aproximadamente USD 1.000 millonespor año, y se calcula que esas remesas comprenden hasta 25% del ingresopromedio de las familias azeríes.

Paradójicamente, Azerbaiyán también comenzó a atraer inmigración comoconsecuencia del reciente boom delpetróleo. El repentino y enorme incremento de los ingresos procedentes del petróleodesató el temor por el contagio de la ‘enfermedad holandesa’, especialmentecon respecto a síntomas de esta ‘enfermedad’ tales como la inflacióngalopante. La creación del Fondo Estatal del Petróleo para redistribuir lariqueza petrolera en toda la economía nacional tiene el objetivo decontrarrestar estas consecuencias negativas. No obstante, los sectores másvulnerables de la sociedad, aquellos con bajos ingresos y sin seguridad social,comienzan a sentir el aguijón de la creciente inflación.

Gasto en protección social: crece encantidad y cae en porcentaje

Entre 2003 y 2007 el gasto presupuestario destinado a la seguridad social y alos programas de asistencia social prácticamente se triplicó y alcanzó AZN612,8 millones (USD 671,2 millones) en 2007. El incremento promedio anual delgasto destinado a la seguridad social entre 2003 y 2006 fue de 15% y representóel menor incremento entre todas las partidas presupuestarias. Sin embargo, en2007 el gasto en seguridad social aumentó un sorprendente 79,5% respecto del añoanterior. Pero a pesar de ese crecimiento impresionante en la cantidad de dineroasignada, la proporción del gasto presupuestario que representa el gasto socialindica un panorama distinto.

TABLA 1. Principales indicadores delgasto en seguridad social y asistencia social

 

2003

2004

2005

2006

2007

Cantidad del gasto en seguridad social y asistencia social (AZN millones)

213,1

236,6

302,9

341,5

612,8

Incremento en la cantidad del gasto comparado con el año anterior (%)

12,1

10,8

28,3

11,9

79,5

Proporción del total del gasto presupuestario (%)

16,8

16,1

14,2

9,0

9,7

Proporción del PBI (%)

3,0

2,8

2,4

1,9

2,8


Como se puede ver en la Tabla 1, el porcentaje del total del gastopresupuestario asignado a la seguridad social y la asistencia social disminuyóde 16,8% en 2003 a 9,0% en 2006. Aunque la cifra subió una vez más en 2007, a9,7%, sigue siendo un porcentaje menor del gasto presupuestario que en 2003.

El gasto en seguridad social y asistencia social como proporción del PBI tambiéndescendió anualmente entre 2003 y 2006, hasta subir en 2007 para aproximarse ala cifra de 2003, como queda ilustrado en la Tabla 1 y la Figura 1.


En los últimos cuatro años, 32% del incremento del gasto de seguridad social– AZN 127 millones (USD 139,1 millones) – correspondió al incremento delgasto de las pensiones, mientras 17,5% – AZN 70 millones (USD 76,7 millones)– representan mayores partidas para las medidas de seguridad social destinadasa los refugiados y a las personas desplazadas dentro del país. El resto sedestinó al aumento del gasto en diversos programas de asistencia social yprestaciones dirigidas a las personas con bajos ingresos.

En 2003 el gasto combinado del Estado en los cuatro sectores del ‘gastosocial’ (educación, seguridad social y asistencia social, atención médica ycultura y artes) totalizó 43% de todo el gasto presupuestario. En elpresupuesto de 2007, sin embargo, el porcentaje del gasto representado por estoscuatro sectores descendió a 27,7%. Entre tanto, el porcentaje del presupuestodestinado al gasto en las inversiones subió de 7,9% a 31%. En otras palabras,en 2007 se destinaron más fondos a las inversiones que a los cuatro principalessectores que constituyen el gasto social.


Reformas de las pensiones para lograr la sostenibilidad financiera

Las pensiones se financian con el presupuesto del Fondo Estatal de ProtecciónSocial (FEPS). Las rentas públicas del presupuesto del FEPS ascendieron a AZN590 millones (USD 646,2 millones) en 2006, y el gasto totalizó AZN 562 millones(USD 615,5 millones). Las fuentes de los ingresos del FEPS son las aportacionesobligatorias a la seguridad social que pagan los empleados y las empresas, asícomo las transferencias presupuestarias del Estado. Estas transferenciasdisminuyeron 10,2% en 2006 en comparación con 2005, pero aumentaronposteriormente 67% en el presupuesto estatal de 2007. Los principalesdesembolsos del FEPS se destinan a las llamadas pensiones de trabajo para lostrabajadores jubilados.

Las pensiones se rigen por la Ley sobre Pensiones Laborales adoptada el 7 defebrero de 2006. Los trabajadores y trabajadoras deben realizar aportacionesobligatorias a la seguridad social, lo cual les da el derecho a recibirpensiones de vejez, de discapacidad o de supervivencia, que se otorgan a susfamilias en el caso de su muerte. Para quienes no trabajaron nunca, el Estadoproporciona pensiones ‘sociales’ de vejez, supervivencia y discapacidad.

Como muchos países en todo el mundo, Azerbaiyán enfrenta elenvejecimiento de su población y, por lo tanto, un porcentaje creciente depensionistas. Con el finde enfrentar este desafío el 17 de julio de 2001 se aprobó por decretopresidencial el Plan de Reforma de las Pensiones. El objetivo expreso de la reforma es elaborar un nuevo sistema depensiones justo, sostenible financieramente y transparente, y por el cual losservicios sociales prestados se correspondan con el nivel de participación delas personas individuales en el sistema de seguridad social. El medio paracumplir con este objetivo fue la introducción de cuentas de seguridad socialindividuales.

El objetivo definitivo es establecer un sistema de pensiones de varios pilarescon tres elementos constitutivos. El primer pilar es el sistema de reparto,basado en la solidaridad intergeneracional. En otras palabras, las pensiones quese pagan a los trabajadores jubilados se financian con las aportaciones de lostrabajadores activos y sus empresas. El segundo pilar es un plan definido deaportaciones, basado en cuentas individuales, por oposición al plan definido deprestaciones que se aplica tradicionalmente en el país. Y el tercer pilar sonlos fondos voluntarios de pensión privada. Como la aplicación de un sistemacon varios pilares es un emprendimiento totalmente nuevo para el país, elgobierno solicitó el apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo yotras organizaciones internacionales.

Aportaciones a la seguridad socialfinancian una amplia gama de servicios

Las aportaciones a la seguridad social que pagan los empleados y las empresastambién ayudan a financiar las prestaciones por enfermedad, maternidad ydiscapacidad temporal, las subvenciones funerarias, las prestaciones pordesempleo y las asignaciones infantiles. Los fondos públicos subsidian estas yotras medidas de protección social.

El Ministerio de Trabajo y Protección Social realiza un control general de losservicios de seguridad social. Las ramas locales del ministerio son responsablesde la administración de las prestaciones sociales, mientras el FEPS recauda ygestiona los fondos financieros de las aportaciones y las prestaciones.

Entre las responsabilidades del FEPS se encuentran las siguientes prestaciones yprogramas de seguridad social y asistencia social:

Asistencia social para discapacidades laboralestemporales
Asistencia social durante el embarazo y el parto
Asistencia social para el cuidado de niños y niñaspreescolares
Pago total o parcial de los gastos de hospital para laspersonas aseguradas
Implementación de actividades laborales
Implementación de medidas de seguridad social parapersonas discapacitadas
Asistencia social para gastos funerarios
Financiamiento de las pensiones sociales contransferencias del presupuesto público
Asistencia social para personas con bajos ingresos.

Aunque Azerbaiyán no cuenta con un sistema de seguro de paro propiamente dicho,algunos desempleados y desempleadas reciben mensualmente prestaciones decompensación. Las estadísticas oficiales registraron 54.700 personasdesempleadas el 1º de octubre de 2006, lo cual equivale a una tasa oficial dedesempleo de 1,4%. Del número total de desempleados, 51,3% eran mujeres. Del númerototal de personas registradas oficialmente como desempleadas, 5,2% (2.864) recibíanasistencia social en función de la Ley sobre el Trabajo de la Población(2001). El monto promedio mensual de asistencia social que se pagó pordesempleo representó AZN 53,50 (USD 58,60), lo que equivale a 36,3% del salariomensual promedio de la población trabajadora en septiembre de 2006.

Asistencia dirigida a los sectores vulnerables

En los últimos dos años el gobierno ha aplicado un sistema de asistenciasocial estatal dirigida a fortalecer la seguridad social de las familias conbajos ingresos. Esta asistencia se financia a través del presupuesto público yse proporciona a las familias cuyos ingresos totales combinados son inferioresal salario mínimo vital determinado para el número de personas en el hogar,por motivos fuera de su control como, por ejemplo, que al menos un integrante dela familia sufra discapacidad, haya muerto, se considere desaparecido o muertopor la justicia, esté cumpliendo pena de cárcel o se carezca de informaciónsobre su paradero.

Las estadísticas del primer trimestre de 2007 indican que 45.527 familias, o207.148 personas, recibían asistencia social dirigida, y que 4.740 de ellaseran familias de refugiados y personas desplazadas dentro del país. En laactualidad, el pago promedio de las prestaciones por asistencia dirigida es deAZN 58,40 (USD 64) por familia y de AZN 12,80 (USD 14) por integrante de lafamilia.

A pesar de los esfuerzos realizados en los últimos años para reforzar elsistema de seguridad social (que incluyen iniciativas como la reforma delsistema de pensiones), la necesidad de que se adopten reformas institucionales yfinancieras no ha disminuido. Las crecientes y enormes oportunidades financierascomo consecuencia de los ingresos procedentes del petróleo hacen que el paíspueda cubrir las necesidades sociales de una manera más integral. Sin embargo,el presupuesto del Estado sigue sin contar con una orientación social adecuada.

Referencias

Banco Nacional deAzerbaiyan, <www.nba.az>.

Centro de Capacitación del Fondo Estatal de ProtecciónSocial, <www.pensionreform.az>.

Centro de Monitoreo de las FinanzasPúblicas (PFMC),<www.pfmc.az>.

Comité de Estadística del Estado, <www.azstat.org>.

Fondo Estatal de Protección Social, <www.sspf.gov.az>.

Gabinete de Ministros, <www.cabmin.gov.az>.

Nota:

* Uno de los componentes del ICB fue imputadoen función de información de países de nivel similar.