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La carrera para cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Thida Khus
NGO ESCR Monitoring Committee/Social Watch Camboya; SILAKA
Sólo una pequeña proporción de la importante ayuda extranjera que recibe Camboya ingresó al presupuesto nacional. La mayoría de los fondos se asignaron a proyectos de terceros: ONG o contratistas privados. Hasta la fecha, las reformas se aplican a paso de tortuga. El cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) para 2015 requiere la adopción de reformas administrativas y estructurales sólidas. El fortalecimiento del sistema judicial y del Estado de derecho deben ser requisitos previos para los préstamos de gran volumen y para la Asistencia Oficial al Desarrollo.
Pasaron 12 años
desde que en 1991 se firmara el Acuerdo de Paz de París, y 10 desde que Camboya
celebrara sus primeras elecciones con supervisión de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU), dejando atrás su pasado socialista. Desde entonces,
Camboya emprendió el camino de la democracia, con un sistema pluripartidista y
una economía de mercado. Para fines de 2003, el país había celebrado tres
elecciones parlamentarias. Lamentablemente, los comicios quedaron empañados por
los conflictos luego de que los partidos políticos derrotados cuestionaran los
resultados. Pero con cada nueva elección el país se alejó de la violencia que
caracterizara a la elección previa. Las disputas se resolvieron con
negociaciones por las cuales los distintos partidos acordaron compartir el
poder. Sin embargo, tras los terceros comicios, los partidos opositores
exigieron reformas sustanciales para integrar la coalición de gobierno. Esos
cambios implicaban la reforma estructural de la administración y la gobernanza,
la aplicación de la separación de los tres poderes del Estado y la renuncia del
Primer Ministro actual, que ha ocupado el poder durante 20 años. Al 31 de
diciembre de 2003, cinco meses después de las elecciones, la parálisis política
continúa y el Primer Ministro sigue sin presentar su renuncia.
En los 11 años
pasados, el gobierno de Camboya logró ingresar a la economía mundial
incorporándose a organizaciones regionales e internacionales. Camboya también
firmó la mayoría de las convenciones internacionales. Con el apoyo de la
comunidad internacional, responsable de la ayuda anual que representó más de la
mitad de los USD 409 millones del presupuesto nacional de 2001,
el país tuvo una apertura hacia la globalización e ingresaron productos
regionales e internacionales que inundaron el mercado nacional. La ayuda
internacional recibida por Camboya asciende a USD 32 por habitante, la segunda
en magnitud entre los países del sudeste asiático, luego de la República
Democrática Popular de Lao. Entre 1996 y 2001, Camboya recibió la suma de USD
2.672 millones en ayuda extranjera, de los cuales USD 190 millones se destinaron
al presupuesto estatal, USD 220 millones a la ayuda humanitaria y el resto fue
dirigido a proyectos de terceros. Estos proyectos apuntaban a la creación de la
capacidad gubernamental, por un lado, y a la construcción de infraestructura,
como carreteras y hospitales, por el otro. La mayoría de los fondos no fueron
asignados a través del presupuesto nacional.
La economía y
la situación de la pobreza
El crecimiento
anual del PBI per cápita fue de 2% en 1990-1995
y de 1,6% en 1996-2000. Ese crecimiento no bastó para cambiar significativamente
la situación de la población en expansión. El país ocupa el tercer lugar del
sudeste asiático por su tasa de pobreza, y la tendencia estimada de reducción de
la misma es la más baja de la región. La incidencia de niños con bajo peso
se agravó, pasando de 40% en 1990 a 45% en 2001, mientras la población por
debajo del consumo calórico mínimo disminuyó de 43% en 1991 a 36% en 1998.
Educación
La tasa de
deserción de escolares que no llegan quinto grado era la mayor de la región en
1998, con 48,9%. No obstante, revela una pequeña mejoría del 49,2% alcanzado en
1993. La matrícula en enseñanza primaria superó todo lo previsto, pero la tasa
de retención escolar (apenas del 48,2% en quinto grado), no se ha sostenido. La
cantidad de mujeres que saben leer y escribir en comparación con los hombres
mejoró en la última década. La relación en 2002 era de 0,93, frente a 0,82 en
1990.
Salud
La tendencia en
materia sanitaria se muestra sombría, en comparación con otros países de la
región. La tasa de mortalidad de menores de cinco años aumentó de 115 a 138 cada
1.000 nacidos vivos en 1990-2001.
Es improbable el logro del ODM de Camboya de reducir la mortalidad a 40 muertes
cada 1.000 nacidos vivos para 2015, y de continuar la tendencia actual, es más
probable que la misma crezca hasta las 165 muertes para esa fecha.
La incidencia
de VIH/SIDA entre adultos mejoró de 1999 a 2000. La misma descendió de 4,7% a
2,98% para las mujeres jóvenes entre 15 y 24 años. En 2000, murieron 77 de las
474 personas con tuberculosis activa. La tasa de 476 casos de tuberculosis cada
100.000 habitantes[6]
es una de las más altas de la región.
Respuesta
política del gobierno
En los últimos
11 años, el gobierno adoptó varias políticas favorables a los pobres y consiguió
que la industria de la vestimenta invirtiera en el país. En los últimos cinco
años, la industria dio empleo a más de 240.000 trabajadores jóvenes,
principalmente mujeres procedentes de comunidades rurales. Sin embargo, en 2001
la creación de 15.000 empleos nuevos no alcanzó para satisfacer las necesidades
de las 330.000 personas que buscan trabajo. La mayoría de esas personas ingresó
al sector informal, principalmente en la agricultura.
La inflación se
mantuvo estable y el cambio de moneda se mantuvo en KHR 3.980 por USD 1 en los
últimos cuatro años. Con un préstamo del Banco Asiático de Desarrollo, el
gobierno puso en práctica un plan de créditos para proporcionar pequeños
préstamos a las familias rurales. Sin embargo, el plan no logró fortalecer a las
pequeñas empresas debido a la debilidad del sector bancario y del sistema
jurídico, y a la incapacidad del gobierno para controlar el ingreso de productos
extranjeros. La baja capacidad de las pequeñas y medianas empresas, que les
impide desarrollarse y reclamar su parte del mercado, se debe a la falta de
acceso al capital, el alto costo de los servicios básicos como electricidad,
combustible y teléfono, y la falta de acceso a la tecnología. Las empresas que
intentan competir en el mercado local se ven perjudicadas porque el gobierno no
logra controlar la corrupción y el contrabando.
Al gobierno se
le debe reconocer la decisión de descentralizar la administración local a
principios de 2002, aunque la misma está obstaculizada por el escaso progreso
del gobierno central. No obstante, 1.600 comunas fueron descentralizadas para la
elección de concejos comunales. Las comunas
dependen de la capacidad de los concejos y de su acceso a los fondos para poder
funcionar. La mayoría de los concejos comunales sólo tienen acceso a los fondos
administrativos. Dada la ineficacia en la recaudación de ingresos, los fondos
comunales tienden a sufrir recortes anuales en el presupuesto nacional. La
responsabilidad de los concejos comunales ante sus electores sigue siendo
escasa. Asimismo, los dirigentes de las aldeas siguen siendo los mismos, lo cual
deja intacta la vieja infraestructura administrativa. De esta manera, las
oficinas de distrito, dominadas por el partido político en el poder, siguen
teniendo el control de las comunas.
En 2002, el
gobierno desarrolló su Documento de Estrategias para la Reducción de la Pobreza
(PRSP) con el respaldo del Banco Mundial y la participación de la sociedad
civil. Sin embargo, el plan no dio prioridad a la inversión en sectores
fundamentales, lo cual hizo improbable su aplicación por falta de fondos. El
proceso es considerado débil en cuanto a propiedad del gobierno, ya que los
proyectos fueron preparados por los donantes desde el comienzo.
Esto ha
ocurrido con la aplicación de la mayoría de los proyectos, que tienden a
desviarse mucho del plan o contrato inicial. La falta de transparencia es
evidente en la administración de los asuntos estatales por parte del gobierno
central, desde el Ministerio de Finanzas hasta los ministerios técnicos. En
2003, el gasto de algunos ministerios sobrepasó en gran medida el presupuesto
aprobado por la Asamblea Nacional, mientras el desembolso para ministerios
prioritarios, tales como Educación, Salud y Desarrollo Rural, fue inferior al
nivel aprobado.
Tabla 1
Gasto del Tesoro (%)
|
Función |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
Gobierno
central
Administración general
Defensa
Seguridad
Justicia
Servicios económicos
Agricultura
Transporte
Obras públicas
Otros transportes
Otros servicios económicos
Protección ambiental
Desarrollo rural
Servicios sociales
Salud
Recreación, cultura
y religión
Educación
Protección social
Otros
Deudas
Otros |
62,6
17,0
32,5
12,8
0,3
10,8
2,1
3,1
2,6
0,5
5,5
0,2
0,5
19,5
4,8
0,6
9,1
5,0
6,5
6,5
- |
63,2
15,7
32,7
14,6
0,3
14,1
2,6
4,1
2,6
1,5
7,3
0,2
0,4
21,2
5,9
0,8
9,1
5,5
1,0
1,0
- |
69,4
26,0
29,5
13,7
0,2
9,3
1,7
1,8
1,2
0,5
5,7
0,1
0,6
18,8
4,2
0,6
9,4
4,6
1,9
1,9
- |
54,7
19,0
25,2
10,1
0,3
14,2
1,9
2,6
2,2
0,4
9,5
0,2
1,2
26,4
9,4
0,8
11,4
4,8
3,5
2,5
1,1 |
58,9
29,1
20,2
9,3
0,4
12,6
2,3
5,1
4,7
0,4
4,8
0,3
0,8
24,8
6,7
1,8
10,7
5,7
2,9
2,0
0,9 |
51,0
25,7
16,5
8,5
0,4
16,9
3,9
6,4
5,4
1,0
6,1
0,4
1,8
28,1
7,9
1,9
12,9
5,4
2,2
1,8
0,5 |
Fuente:
Ministerio de Finanzas.
Tabla 2
Comparación de gasto público (%)
|
Comparadores |
Total |
Salud |
Educación |
|
Asia Oriental
y Pacífico
Asia Meridional
Bajos ingresos
Vietnam
Lao, RDP
Camboya, incl. Externo
Camboya, sólo gobierno |
15,0
16,7
18,4
21,2
25,3
12,8 |
1,8
1,2
1,2
1,0
2,3
2,9
1,0 |
4,0
3,0
3,8
2,8
2,4
3,0
1,7 |
Fuente:
Indicadores de Desarrollo Mundial, 2002.
Los registros
muestran que el gasto se concentra en el gobierno central, y en las zonas
urbanas y capitalinas, y es menor en las zonas rurales, donde 79% de la
población trabaja en agricultura y 40% vive por debajo de la línea de pobreza,
en contraste con sólo 9% en la capital, Phnom Penh.
La corrupción es una limitación
importante en el desarrollo camboyano y una amenaza para la reducción de la
pobreza y el crecimiento económico. Las empresas nacionales mencionan la
corrupción como el segundo obstáculo en importancia para los negocios, mientras
42% de las firmas extranjeras señalan que la corrupción es el obstáculo
individual más importante para el funcionamiento y el desarrollo de las
empresas.
El desembolso
irregular de fondos públicos y la falta de datos transparentes y creíbles
relativos al gasto público son serios obstáculos para impedir el desvío de los
fondos públicos hacia los bolsillos privados. Esto genera graves problemas en la
recaudación de ingresos estatales para apoyar el funcionamiento básico del
gobierno.
Resumen y
recomendaciones
Deben aplicarse
serias reformas administrativas y estructurales si el gobierno pretende cumplir
con los ODM para 2015. A pesar de la fuerte ayuda extranjera que ingresa al
país, sólo una pequeña parte se destinó al presupuesto nacional. La mayoría de
los fondos se asignaron a proyectos implementados por terceros: ONG o
contratistas privados. El gobierno se benefició con estos proyectos mediante la
capacitación de sus funcionarios. Sin embargo, no es probable que este esfuerzo
pueda mantenerse si el gobierno no reclama la propiedad del proyecto.
Los donantes
deben incorporar un marco de seguimiento y evaluación con componentes de
creación de capacidad en todos los proyectos. Deberá evaluarse la capacidad
organizativa de las instituciones de gobierno antes de otorgar donaciones. Las
organizaciones locales deben participar en el proceso para ayudar a monitorear
el desarrollo, la implementación, el seguimiento y la evaluación de todos los
proyectos. Deben elaborarse pautas y políticas claras para todas las etapas de
su implementación, y deben ser transparentes para el público. En todos los
proyectos importantes debe participar la Asamblea Nacional como medio de
compartir la responsabilidad.
El objetivo
principal debe ser fortalecer la justicia y el Estado de derecho. Estos deben
ser los requisitos previos para recibir préstamos de gran volumen y Asistencia
Oficial al Desarrollo. Hasta el momento, las reformas se sucedieron a paso de
tortuga. Los préstamos otorgados con responsabilidad requieren un seguimiento
escrupuloso, como también condiciones para asegurar que los resultados del
desarrollo alcancen a la mayoría de la población y no sólo a unos pocos
privilegiados. Por último, el acceso a la información de todas las políticas y
pautas gubernamentales referidas a contratos ayudará a la sociedad civil a
colaborar en el seguimiento y evaluación de su implementación.
Notas:
Banco Mundial.
World Bank
Indicators.
www.worldbank.org/data/wdi2003/pdfs/table%206-10.pdf
Banco Mundial, 2002.
UNICEF. El Estado
Mundial de la Infancia;
ONU. Base de Datos de Indicadores del Milenio. Abril de 2003.
ONU, Base de Datos Común.
UNICEF, 10 de abril de 2003.
ONU. Base de Datos de Indicadores del Milenio, (UNICEF, OMS). Abril de
2003.
Una comuna es un grupo de cuatro a siete aldeas.
Plan Nacional de Reducción de la Pobreza 2003.
Banco Mundial.
Cambodia
Governance and Corruption Diagnosis: Evidence from Citizen, Enterprise, and
Public Official Surveys.
2000.
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