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Lejos de un enfoque de derechos
Pilar Arcidiácono, Laura Royo
Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS)
Tras la crisis del modelo de la década de 1990 y el brusco advenimiento de la crisis política, social y económica de fines de 2001 y principios de 2002 se acentuó de manera radical el fenómeno de la exclusión social. Todas las políticas implementadas desde entonces orientadas a abatir los indicadores de pobreza han presentado claroscuros que ponen en duda su validez y viabilidad. Como rehenes de la ineficiencia de esas políticas públicas están los derechos a una vida digna de millones de personas.
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A partir de 2002 – en el contexto de la mayor crisis
socioeconómica atravesada en las últimas décadas – se implementaron un
conjunto de programas sociales que aún continúan vigentes. En esta oportunidad se
pretende brindar una mirada a estos programas desde un enfoque de derechos,
analizando las estrategias que utilizan para superar la pobreza y sus
principales características a la luz de los estándares de derechos
humanos.
Durante la década de 1990 se implementaron en el país de manera extrema las
políticas dictadas por los organismos internacionales de asistencia crediticia,
al tiempo que en pocos años se transformaron el funcionamiento de la economía
y la propia concepción de la política social que, entre otras características,
se mantuvo alejada de principios rectores de los derechos
humanos.
Hacia fines del 2001 y principios de 2002 estalló una severa crisis
institucional, política, social y económica que provocó, entre otros efectos,
la caída del gobierno, el abandono del régimen de convertibilidad de la moneda
y un abrupto incremento de los niveles de pobreza e indigencia en el país que
en octubre de 2002 afectaban, respectivamente, a 54,3% y 24,7% de la población.
En este contexto se implementaron políticas de transferencia de ingresos. El
Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) constituyó el primer programa
de transferencia de ingresos aplicado de manera masiva en el país.
Posteriormente, entre 2003 y 2004 el gobierno nacional creó nuevos programas
sociales, entre ellos el Programa Adulto Mayor Más (PAMM) y el Programa
Familias por la Inclusión Social (PF).
Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados
El Programa de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados surgió en abril del 2002 en
el marco de la gravísima crisis económica e institucional. Consiste en el
otorgamiento de un subsidio de ARS 150 (USD 47) a jefes y jefas de hogares
desocupados con hijos e hijas menores de 18 años a su cargo. A cambio de ello,
la o el titular debe participar en actividades de capacitación, comunitarias o
productivas. Según datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social,
en junio de 2003 el número de receptores del programa alcanzó a 1.992.497
personas. Luego, como se verá más adelante, se registró una
merma a raíz de la opción de traspaso al Programa Familias. Cabe
aclarar que la inscripción para ingresar al programa cerró el 17 de mayo de
2002, por lo que en la actualidad no es posible el ingreso de nuevos receptores,
salvo por orden judicial.
En relación a la contraprestación exigida, la misma no se corresponde con la
idea misma de ‘derecho’ planteada desde el gobierno, en tanto a priori la
consideración como derecho no debería exigir ‘brindar algo a cambio’.
En cuanto al monto del subsidio, resulta evidentemente insuficiente para
satisfacer las necesidades alimentarias básicas de una familia y mucho menos
permite el acceso a las prestaciones esenciales que garanticen un nivel
de vida adecuado. La exclusión de las personas de los bienes y servicios
sociales no se resuelve sólo a partir de la entrega de una ayuda económica en
pesos o bonos, sino que se requiere un conjunto de acciones articuladas para
abordar integralmente una problemática de semejante complejidad.
Asimismo, al consagrar una prestación indiferenciada por cada jefe o jefa de
hogar desocupada, el PJJHD no realizó distinción alguna según la composición
del grupo familiar. De esta manera, cuanto mayor es la cantidad de integrantes
del hogar, menor resulta la incidencia de la prestación en términos del logro
de los objetivos planteados, afectando así el derecho de igualdad
ante la ley.
Además, este programa no previó mecanismos
de reclamo administrativos ni judiciales en caso de rechazo de la
inscripción. La reglamentación del Poder Ejecutivo sólo estableció la
obligación de la municipalidad respectiva de comunicar a los postulantes la
aprobación o el rechazo de su solicitud, pero no sobre los recursos existentes
contra dicha decisión. Es evidente que dicha norma sugiere la intención
estatal de desincentivar la presentación de reclamos y reservar la asignación
de los planes para el manejo discrecional. No obstante la falta de previsión de
mecanismos de reclamo, en los últimos años se han presentado numerosas
acciones de amparo en las cuales personas que reúnen los requisitos
establecidos en la reglamentación exigieron su incorporación al PJJHD y
cuestionaron el cierre de la inscripción (restricción que no estaba prevista
en el ordenamiento legal). Es importante destacar que la totalidad de los casos
judicializados ha obtenido una respuesta favorable al receptor
excluido. Sin embargo, el gobierno no repensó la política pública ni reabrió
la inscripción al programa.
Como podrá apreciarse, en la práctica, el plan no es universal y en consecuencia provoca desigualdades arbitrarias entre
distintas personas que se encuentran en igual situación extrema de marginación
social. El plan ha sido limitado a un sector de la población: aquellos jefes y
jefas desempleados con hijos que pudieron anotarse antes del 17 de mayo de 2002,
y sólo se ha reconocido para los mayores de 70 años que viven en un
determinado sector del país, luego de casi un año de funcionamiento del
programa. El resto de la población en igual situación de necesidad ha quedado
excluida.
Programa Adulto Mayor Más
El PAMM fue creado en 2003 y está dirigido a personas mayores de 70 años en
estado de vulnerabilidad social que se encuentren sin amparo previsional o no
contributivo. Los o las peticionantes deben acreditar que no poseen bienes,
ingresos ni recursos que permitan su subsistencia; que ni él o ella ni su cónyuge
están amparados por un régimen de previsión, retiro o prestación no
contributiva alguna; y que no tienen parientes obligados legalmente a
proporcionarles alimentos o que, teniéndolos, se encuentren impedidos para
poder hacerlo.
En la actualidad, el monto de estas pensiones asciende a ARS 211 (USD 67), y se
complementa con el acceso a una cobertura de salud a través del Programa
Federal de Salud. Al momento de iniciar la ejecución del PAMM, la ministra de
Desarrollo Social expresó que este programa alcanzaría a un total de 350.000
personas mayores de 70 años. Sin embargo, a fines de 2004 la cobertura del
sistema de pensiones por vejez alcanzaba sólo a 63.319
personas.
En cuanto al principio de universalidad,
cabe hacer mención que hasta la implementación del PAMM la asignación de
pensiones se encontraba sujeta a restricciones presupuestarias, y sólo se
otorgaba un nuevo beneficio a partir de la baja de otro preexistente. Como
consecuencia de la creación del PAMM se modificó la meta física de ejecución
presupuestaria de pensiones no contributivas por vejez, pasando de 38.253
beneficios en el ejercicio 2003 a 237.253 en el período siguiente. Sin embargo,
en 2004 se registró una fuerte subejecución de dichas metas físicas
alcanzando a un total de 62.820 receptores y en el presupuesto de 2005 se limitó
a 111.098 pensiones, es decir 53% menos de lo previsto en el presupuesto del año
anterior.
Otro elemento cuestionable desde el enfoque de derechos es el trámite para
incorporarse al PAMM. Éste se debe iniciar personalmente en el Centro de Atención
Personalizada correspondiente al domicilio del peticionante; pero como la
distribución geográfica de estos centros es dispar, en muchos casos el posible
receptor debe trasladarse muchos kilómetros para iniciar el trámite, a lo cual
se le suman los costos que esto insume.
Programa Familias por la Inclusión Social
El PF es un plan social implementado por el Ministerio de Desarrollo Social
desde octubre de 2004 con el objetivo de “promover la protección e integración
social de las familias en situación de vulnerabilidad y/o riesgo social, desde
la salud, la educación y el desarrollo de capacidades, posibilitando el
ejercicio de sus derechos básicos”. Sólo pueden ser receptores de
este programa quienes cumpliendo con los requisitos opten por la migración del
PJJHD al PF y únicamente en aquellas localidades en las que el programa esté
instalado.
Básicamente el programa tiene dos componentes:
• Un ingreso
no remunerativo, consistente en la entrega de un subsidio a familias en
potencial situación de pobreza, con hijos menores de 19 años, que como
contraprestación exige la atención del cuidado de la salud de las mujeres
embarazadas y las y los niños y su permanencia en el sistema educativo, y
• La promoción
familiar y comunitaria en términos de educación, salud, capacitación para el
trabajo y desarrollo comunitario de los y las beneficiarias.
La titular del subsidio debe ser la madre y debe tener un nivel de instrucción
inferior a secundaria completa. Por lo tanto, si el titular del PJJHD era varón,
debe cambiar la titularidad a la mujer, salvo en el caso de varones que son
padres solteros. En cuanto ingreso no remunerativo, el subsidio se otorga en
relación a la composición familiar. Aquellas madres que tienen un menor a
cargo reciben ARS 155 (USD 50), dos menores ARS 185 (USD 58), tres ARS 215 (USD
68), cuatro ARS 245 (USD 78), cinco ARS 275 (USD 87) y seis ARS 305 (USD 97).
En octubre de 2004 el gobierno nacional estableció un
procedimiento para que los Ministerios de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y
de Desarrollo Social clasificaran a las personas receptoras del PJJDH según sus
condiciones de ‘empleabilidad’. A aquellas consideradas ‘inempleables’
se les propuso su traspaso al PF. Desde el punto de vista de la igualdad y no discriminación, preocupa la caracterización de las
personas como ‘empleables’ o ‘inempleables’, ya que resulta
discriminatoria. Como puede desprenderse de la descripción de las características
sociodemográficas de los receptores, a este grupo pertenecerían no sólo las
personas mayores de 60 años, sino también las mujeres con responsabilidades
familiares cuya permanencia en la inactividad puede asociarse con la dificultad
para resolver la tensión entre trabajo remunerado y trabajo de cuidados
familiares no remunerado, en un contexto de carencia de políticas específicas
para el cuidado infantil, más que con su condición de ser ‘inempleables’.
Para ellas, el gobierno propone el PF.
Asimismo, al condicionar las transferencias a otras exigencias – relacionadas
con la educación o la salud de los hijos – el programa parte del supuesto no
explicitado de que resulta necesario generar un compromiso por parte de los
pobres con la superación de su pobreza, además de suponer que las personas
pobres no necesariamente saben lo que es mejor para sí mismas y sus familias.
Así, muchos programas incorporan inicialmente a las mujeres como recursos más
que como beneficiarias, suponiendo, a través de este mecanismo, que se genera
en ellas el compromiso de la ‘participación social’. Cabe resaltar que en términos
del contenido mínimo del derecho a un
nivel de vida adecuado el monto establecido resulta insuficiente para
satisfacer las necesidades alimentarias básicas del grupo familiar perceptor.
En igual dirección, resulta cuestionable la consideración de incompatibilidad
entre la transferencia y la percepción de otro ingreso en el grupo familiar más
allá del monto del salario mínimo, vital y móvil, en tanto este monto es
inferior al de la Canasta Básica Total (unos USD
147 para una familia de cinco miembros, dos adultos y tres niños).
Asimismo, el diseño y la implementación del PF pueden ser analizados a la luz
del principio de universalidad.
Sobre la extensión geográfica del programa, cabe señalar que hasta mayo de
2005 la aplicación del mismo se hallaba circunscripta a 17 provincias del país
(de un total de 23), y no se extendía a la totalidad de la población de las
mismas, sino que se circunscribía a 74 municipios. Por lo tanto, no existían
razones para justificar la exclusión de las personas que, reuniendo los
requisitos establecidos en la reglamentación, no pudieran incorporarse al
programa por el sólo hecho de vivir en alguna de las provincias o municipios no
seleccionados.
Finalmente, tampoco en el PF se encuentran previstos mecanismos de reclamo
administrativos ni judiciales para los destinatarios, sino que solamente se
pueden efectuar ‘consultas y reclamos’ de diferentes formas. Más aun, a fin
de operativizar el traspaso del PJJHD al PF las personas tienen la obligación
de firmar una carta de compromiso que, entre otras cuestiones,
expresa que ante el incumplimiento de los compromisos asumidos la o el receptor
podrá ser dado de baja del PF, así como una vez cumplido el período de
vigencia y desarrollo del PF o en caso de que por distintas circunstancias la
persona beneficiaria deje de ser receptora del mismo no existirá posibilidad de
reclamo alguno. La firma de esta ‘carta de compromiso’ deja claro que la
persona que recibe el subsidio no puede considerarse como portadora de derechos.
Reflexiones finales
Pese a la significativa magnitud de los programas sociales implementados, la
disminución del porcentaje de pobreza entre 2002 y 2006 difícilmente pueda ser
atribuida a estos programas, cuyo aporte se puede evaluar más como un
‘alivio’ que como una estrategia de ‘superación’ de la pobreza.
Los programas analizados no respetan adecuadamente estándares en materia de
derechos humanos en general. Puntualmente, presentan ciertas debilidades en términos
de ‘contenido mínimo’ de estándares aceptables de los derechos sociales y
en particular sobre el derecho a la igualdad, no discriminación, universalidad
y acceso a la justicia. Por lo tanto, más allá del discurso en términos de
‘derechos’, su diseño e implementación continúan pensándose bajo la lógica
de beneficios y no de derechos.
Consideramos que los problemas que hacen a la integración social son problemas
de derechos – sociales y políticos – que se encuentran ligados a la
construcción y la reproducción de ciudadanía. En consecuencia, las
estrategias de inserción social deben, por un lado, adoptar un formato de
transferencia de recursos económicos, sociales, políticos y culturales
tendientes a fortalecer las redes sociales de los hoy excluidos para asegurar su
desarrollo y autonomía socioeconómica y política; y, por el otro, asegurar
características político-institucionales de gobierno y acción estatal
accesibles y abiertas a las preferencias y al control social. Se trata, en
definitiva, de construir las condiciones para una ciudadanía basada en el
respeto y la profundización de los derechos individuales y sociales.
Referencias
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estrategias y políticas de desarrollo”. Revista
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Editores.
CELS (2004b). “Plan Jefes y Jefas. ¿Derecho social o beneficio sin
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CELS (2004c). “Las pensiones por vejez frente al derecho a la seguridad
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CELS (2007a). “Programa Familias por la Inclusión Social entre el discurso de
derechos y la práctica asistencial”. Buenos Aires: CELS.
CELS (2007b). “Las políticas para la disminución de la pobreza implementadas
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Pautassi, L. y Campos, L. (2007). “Programas sociales y acceso a la justicia.
Del discurso de derechos a la práctica asistencial”. En Derechos Humanos en Argentina. Informe 2007. Buenos Aires: Siglo
XXI.
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