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Carencias y nuevos derechos
Pablo José Martínez Osés
Plataforma 2015 y más
El gasto social per cápita en España está por debajo del promedio de los 15 países de la UE previos a la ampliación del bloque en 2004. Pero además de proponer la equiparación a los promedios europeos, vale destacar que el superávit acumulado desde 1998 en la Seguridad Social es uno entre los varios argumentos que rebaten las propuestas de privatización del aseguramiento y desviación de los recursos del Tesoro Público. En cuanto a avances, el reconocimiento de derechos como los de las personas en situación de dependencia presenta nuevos retos de implementación.
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Uno de los pilares de la seguridad social en España es su carácter
universal, que dispone el acceso a pensiones contributivas y no contributivas
para toda la ciudadanía. Se trata de un sistema basado en cotizaciones
laborales obligatorias a la caja común redistribuidas en función de diferentes
baremos (categorías de una escala) según
las circunstancias laborales y personales. En 1995 las fuerzas políticas
firmaron el Pacto de Toledo, aún vigente, que estableció la separación de
fuentes de financiación, de manera que las pensiones contributivas se financian
con cotizaciones y las no contributivas con Presupuestos Generales del Estado.
Sin embargo,
la comparación con las cifras de la UE-15 deja en evidencia algunas de las
insuficiencias del sistema de protección social. La tendencia de crecimiento de
la economía española por encima de la media europea está consolidada. La
riqueza medida como renta per cápita alcanzó 91% del promedio de los 15 países. Sin embargo, el gasto social per cápita
en España apenas alcanza 62% del promedio de la UE-15. Según EUROSTAT (2006),
España dedicó en 2003 19,7% de su PBI a protección social, mientras que la
UE-15 destinó 28,3
%. El gasto para las condiciones más vulnerables (vejez, invalidez
y supervivencia) sólo representa 9,8
% del PBI, en penúltimo lugar entre los países de la UE-15.
Comparativamente, Suecia destina 17,6% y Alemania 14,7%.
Esta relación se confirma al examinar la cuantía de las pensiones de la
seguridad social. La pensión media contributiva representa 68% de la
equivalente
en la UE-15, mientras que la pensión media no contributiva
apenas
representa 46% de la similar percibida en los países de la UE-15.
El debate sobre la viabilidad del sistema de seguridad social
España comparte con el resto de Europa cierta preocupación por la viabilidad
financiera del sistema de pensiones en las próximas décadas debido al
envejecimiento de la población. El llamado coeficiente de dependencia (o razón
de dependencia demográfica)
puede incrementarse con
el aumento de la esperanza de vida, lo que supondría que las cotizaciones de la
población activa no soportarían las obligaciones del sistema. La Comisión
Europea ha realizado comunicaciones al respecto
para advertir sobre el peligro de colapso del sistema y se ocupa de coordinar el
intercambio de información entre los países sobre el alcance de las reformas
de los sistemas de pensiones europeos.
La cuestión de fondo no se circunscribe únicamente a la equiparación de la
cuantía
y cobertura del sistema de pensiones españoles a los promedios europeos. También
está relacionada a que desde sectores privados y
cercanos a las áreas de poder (Sáez
y Taguas, 2007) se
promueve la idea de que la reforma de las pensiones debe pasar por una
privatización del aseguramiento. La propuesta es sustituir el actual sistema de
reparto por un sistema de capitalización individual en el que cada persona
trabajadora cotice de forma individual en un plan de pensiones privado.
Actualmente existen planes privados de pensiones
– incentivados fiscalmente –-
de carácter voluntario y complementarios con el sistema público universal.
Estas propuestas de privatización pretenden ser graduales y sugieren reducir a
un mínimo común el aseguramiento público, estableciendo otros dos tramos de
cotización en entidades privadas mediante capitalización individual, uno
obligatorio y otro de carácter voluntario. Además, algunas propuestas sugieren
elevar la edad de jubilación de los actuales 65 años-
a los 70 años. Estas propuestas posibilitarían que las entidades bancarias,
cajas de ahorro y aseguradoras, accedieran al gran ‘pastel’ de recursos que
actualmente gestiona el Tesoro Público, con el consabido argumento de una mayor
rentabilidad y eficiencia (Navarro, 2007). Propuestas
que, por lo demás, van en contra de las Recomendaciones del aludido Pacto de
Toledo, y no son aceptadas por el actual gobierno ni por los interlocutores
sociales.
Un proyecto de ley recientemente presentado para tramitación parlamentaria
propone que el Fondo de Reserva del sistema de pensiones (nutrido con los
excedentes de la Caja de la Seguridad Social) pueda cotizar en bolsa y sea
gestionado por entidades financieras privadas, bajo principios de seguridad,
rentabilidad y responsabilidad social, económica y ambiental.
Estas propuestas, que amenazan socavar uno de los mecanismos relacionados con la
efectividad de los derechos sociales y la redistribución de los ingresos,
merecen algunas reflexiones y contrapropuestas. Si bien las predicciones de
colapso del sistema de pensiones aparecen con frecuencia, la Seguridad Social
española presenta superávit acumulado desde 1998. Entre otras razones, por la
incorporación masiva de mujeres y personas inmigrantes al mercado laboral, que
aún cuenta con un amplio margen de incorporación. Si España situara su
participación laboral femenina en las cotas del promedio europeo, casi tres
millones de mujeres ingresarían al mercado
de trabajo como nuevas cotizantes. Invertir en programas para la inserción
laboral de la mujer y de las personas inmigrantes son medidas que consolidarían
el actual sistema de pensiones.
Además, el argumento de la eficiencia queda claramente en entredicho puesto que
numerosos estudios afirman que los costos de administración de los sistemas de
capitalización individual privados son mucho más elevados que los de la
Seguridad Social, a lo que se agrega que el ‘traspaso’
de un sistema a otro puede suponer cerca de 10% del PBI.
Frente a estas tendencias privatizadoras, caben otras propuestas para asegurar
la viabilidad del sistema de pensiones aun cuando el colapso fuera una predicción
acertada. La carga fiscal en España (porcentaje de impuestos sobre el PBI) es aún
de las más bajas de la UE-15, lo que permite ampliar ingresos, preferiblemente
sobre la renta y con carácter progresivo, que son los que contribuyen a
reforzar mecanismos redistributivos. Igualmente se puede incentivar la ampliación
de la edad laboral activa más allá de los 65 años con flexibilidad horaria
para aquellas personas trabajadoras que lo deseen.
Nuevos derechos, nuevos retos
El sistema legislativo español aprobó recientemente leyes como el matrimonio
entre personas del mismo sexo y
la ley
para la igualdad efectiva de
mujeres y
hombres, que extienden el reconocimiento de derechos e
incorporan medidas de discriminación positiva y de ciudadanía. Del mismo modo,
en noviembre de 2006 el Congreso aprobó la ley de Promoción de la Autonomía
Personal y Atención a Personas en Situación de Dependencia (Ley de
Dependencia), que regulará la atención a las personas ancianas y
discapacitadas graves con dificultades para valerse por sí mismas en las
actividades cotidianas. Se establece un sistema de baremación que evaluará los
casos de dependencia y su nivel de gravedad para consignar la ayuda. La Ley de
Dependencia reconoce un nuevo derecho en España, universal, subjetivo y
perfecto: el derecho de las personas que no se pueden valer por sí mismas a ser
atendidas por el Estado. Asimismo, retribuirá servicios que hasta el momento
han sido realizados mayoritariamente de forma ‘invisible’ por
mujeres, también inmigrantes, que han asumido las tareas ligadas
al cuidado de la familia y por tanto sin valor en el ámbito laboral. Esta ley
ha sido denominada cuarto pilar del Estado de Bienestar. Sin embargo, en
realidad sólo se trata de una parte de dicho pilar, compuesto también por los
restantes servicios sociales.
La importancia de esta ley radica en que reconoce un derecho a 1.125.000
personas (IMSERSO,
2004), cifra que seguirá una tendencia ascendente en los próximos años.
Su implementación presenta una serie de retos de gran envergadura para el
Estado, profundamente descentralizado en materia de servicios de atención
social y sanitaria. La ejecución de la ley exigirá no sólo transferencias
económicas iniciales, algunas ya aprobadas, sino mecanismos de coordinación y
solidaridad interterritorial poco articulados en el país.
Su implementación será progresiva hasta abarcar la totalidad de la población
dependiente en 2015. Esto exige el cumplimiento de una previsión presupuestaria
que sumará más de EUR 12.000 millones (USD 16.340 millones) al finalizar el
ciclo de ocho años, o lo que es lo mismo, algo más de 1% del PBI. Se precisará
un acuerdo político y territorial de gran envergadura para hacer efectivo el
compromiso.
Es posible que la implantación de la ley ponga de manifiesto la escasez de
infraestructuras adaptadas a esta población en nuestro país, y lamentablemente
no contempla compromisos en inversiones de este tipo.
Cooperación para el desarrollo:
consolidación pendiente
En 2006 se mantuvieron las tendencias de crecimiento de la ayuda oficial al
desarrollo (AOD) española y los esfuerzos por orientar su programación a la
lucha contra la pobreza. Además, el año se cerró con la aprobación de la ley
de Deuda Externa, que vincula algunos elementos de su gestión al combate a la
pobreza. Esta ley deberá desarrollarse con prontitud para consolidar las
disposiciones que contiene, fundamentalmente en lo referente a la modificación
de los mecanismos que generan deuda externa: el Fondo de Ayuda al Desarrollo y
la Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación (CESCE).
También el Gobierno español ha puesto en marcha y reforzado nuevos
instrumentos tal y como recomienda desde 2005 la Declaración de París de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Las
iniciativas en materia de conversión de deuda por proyectos de desarrollo y el
apoyo directo al presupuesto nacional de los países receptores de la ayuda
deben extenderse y ampliarse a un mayor número de países, promoviendo
al mismo tiempo el control y la participación social en la ejecución y
orientación de las partidas
presupuestarias correspondientes. Este
tipo de medidas pueden contribuir de forma directa a la necesaria inversión en
servicios sociales básicos que los gobiernos de los países en desarrollo
precisan realizar para avanzar en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio fijados en 2000.
A menos de un año de la finalización de una legislatura importante para la
cooperación al desarrollo, es preciso que se terminen de apuntalar algunas
cuestiones fundamentales para que las tendencias inauguradas no sólo sean
coyunturales. Son ya imprescindibles los desarrollos reglamentarios desde hace
tiempo reclamados, que desvinculen los intereses económicos y comerciales de la
ayuda española, así como una profunda reforma del sistema de gestión de la
cooperación española (la Agencia Española de Cooperación Internacional). Una
reforma que prácticamente ha sido tan sólo anunciada y que requerirá del
compromiso de varios departamentos ministeriales para inaugurar estructuras de
dirección política y estratégica bien preparadas y coherentemente articuladas
a fin de concretar una cooperación sólida. El desafío es la consolidación
una cooperación de nueva dimensión y protagonismo. En esta reforma España se
juega afianzar definitivamente lo que hasta ahora son cambios singulares.
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Avances y retos pendientes de la cooperación al desarrollo en
2006
Intermón Oxfam
Isabel Kreisler
Según
los datos ofrecidos por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la
OCDE, España incrementó en 2006 su ayuda oficial al desarrollo (AOD) en
20,3% respecto de 2005. Se trata de un aumento significativo, que confirma
una tendencia ascendente de la ayuda española y la apuesta por la
consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Con EUR 3.030,8
millones (USD 4.126,5 millones) desembolsados, España ocupa el octavo
lugar entre los donantes. En términos relativos este monto supone 0,32%
del ingreso nacional bruto (INB) en 2006. España supera por primera vez
la media de los donantes del CAD, que de manera global han disminuido la
ayuda 5,1% con respecto al año anterior (siendo éste el primer descenso
de la AOD desde 1997).
No obstante la valoración positiva de estos datos de aumento cuantitativo
de la AOD, añadimos dos alertas. En primer lugar, España no ha cumplido
con su propio calendario de incremento (que preveía situar la AOD en
0,35% del INB en 2006 como paso previo a alcanzar 0,5% en 2008). Por 0,01%
ha incumplido con el compromiso acordado a nivel europeo de llegar en 2007
a 0,33% del INB para la cooperación internacional. Segundo, así como
sucede con el resto de los donantes y al igual que en años anteriores, la
cifra oficial de la AOD sigue ‘inflada’ por las operaciones de
condonación de deuda. Si realmente contemplásemos esta partida como
adicional (tal y como recomienda desde 2002 el Consenso de Monterrey de
los propios donantes), en 2006 la AOD habría significado sólo 0,28% del
INB.
Para la cooperación española este ha sido un año marcado además por
grandes aportaciones de fondos a organismos internacionales
(fundamentalmente al sistema de la ONU). De nuevo, la bienvenida a esta
apuesta del gobierno por el multilateralismo debe acompañarse de cierta
prudencia respecto a la sostenibilidad de estos desembolsos y a la
capacidad de asegurar el uso más eficaz de esta ayuda, que el gobierno ha
entregado poco menos que como ‘cheque en blanco’ y sin un marco estratégico
preestablecido. No en vano, la calidad de la AOD sigue siendo una
asignatura pendiente para la cooperación española.
Algunos avances a señalar respecto a años anteriores son la adopción
formal de los compromisos derivados de la Declaración de París (junto al
resto de donantes del CAD) y el desarrollo de estrategias sectoriales que
deben promover una mejor orientación de la ayuda en los próximos años.
En cuanto a la calidad de la ayuda, sigue preocupando la generación de
nueva deuda externa a través de mecanismos todavía pendientes de
reforma, entre ellos los créditos del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD,
créditos concesionales vinculados a la exportación de empresas españolas
y que computan como AOD) o los seguros de crédito de la Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación (CESCE).
En aras de la sostenibilidad de la apuesta por la cooperación
internacional y de la coherencia de la política de desarrollo del
gobierno, estos instrumentos deben ser reformados de urgencia, y el
aumento de la AOD debe sustentarse a futuro en un gasto consolidado en los
Presupuestos Generales del Estado y no depender de partidas volátiles
como la condonación de deuda externa o la capacidad de devolución de crédito
de países deudores (a partir de la cual se están derivando las
aportaciones a organismos multilaterales).
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Referencias
EUROSTAT
(2006).
IMSERSO (Instituto de Mayores y Servicios Sociales) (2004). Atención
a las Personas en Situación de Dependencia en España (Libro Blanco).
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Disponible en: <www.seg-social.es/imserso/dependencia/may_libroblanco.html>.
Navarro, V. (2007). “¿La seguridad social en España es inviable?” en Nou
Cicle, el color del progrés. Magazine on-line. Disponible en:
<www.noucicle.org/NCarticles/1620.html>.
Sáez, M.J. y Taguas, D. (2007). “La
Reforma de las Pensiones” en Envejecimiento
y pensiones: La reforma permanente.
Revista Panorama Social No. 4, Fundación de Cajas de Ahorro.
Notas:
A partir de 79,4% en 1997.
Ambas comparaciones tienen en cuenta
la cantidad de la pensión recibida por personas jubiladas homologables.
Población mayor de 65 dividida entre
población entre 16 y 64 años.
Por ejemplo, COM(2001) 362 final, del
3 de julio de 2001.
David Taguas es actualmente
responsable de la Oficina Económica de la Presidencia del Gobierno de España.
Se recoge la misma idea en un editorial de El País “Augurios de crisis”,
del 12 de febrero de 2002.
Vicens
Navarro es Catedrático de Políticas Públicas, Universidad Pompeu Fabra, de
Barcelona, España.
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