La Agenda 2030 - ¿un nuevo comienzo hacia la sostenibilidad global?

Por Jens Martens en nombre del Grupo de Reflexión sobre la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible1

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada por unanimidad en las Naciones Unidas por los jefes de Estado y de Gobierno en septiembre de 2015, es muy ambiciosa. Si se toma en serio, tiene el potencial de cambiar el paradigma de desarrollo predominante, recalcando el carácter multidimensional e interrelacionado del desarrollo sostenible y su aplicabilidad universal.

Una ventana de oportunidades

La Agenda 2030 ofrece la oportunidad de corregir los errores y las omisiones del "enfoque de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)”, un enfoque que ha reducido el discurso sobre el desarrollo y se ha centrado en los síntomas de la pobreza extrema y la prestación de servicios sociales básicos en los países pobres. Si bien, indudablemente, estos problemas son extremadamente importantes, el enfoque de los ODM no tuvo en cuenta adecuadamente las fallas estructurales de los sistemas económicos y financieros globales, el imperativo de la sostenibilidad ecológica y las responsabilidades del Norte global.

La Agenda 2030 ofrece la oportunidad de responder de una manera integrada a los problemas globales urgentes, como la aceleración del calentamiento global y el aumento de las desigualdades. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) contenidos en la Agenda 2030 incorporan un compromiso para reducir las desigualdades dentro y entre países, una clara demanda de patrones de consumo y producción sostenibles y la aspiración de paz, una gobernabilidad justa y justicia.

La Agenda 2030 es universal, no sólo porque los ODM son de alcance mundial, sino también porque todos los países tienen que hacer algo para alcanzarlos. Ningún país puede considerar que es desarrollado de forma sostenible y que ya ha hecho su parte para cumplir con los ODM. La Agenda 2030 ofrece la oportunidad de desafiar la idea de que el desarrollo es un fenómeno que ocurre sólo en los países del Sur global, mientras que el Norte ya está "desarrollado".

Aún hay obstáculos y contradicciones

Sin embargo, la Agenda 2030 no está libre de contradicciones y no aborda adecuadamente una serie de objetivos y metas, en particular cuando se trata de sus medios de aplicación. La Agenda 2030 representa un compromiso entre 193 gobiernos y está lejos de ser perfecta. Pero por primera vez en un documento intergubernamental se reconocen las "enormes disparidades de oportunidades, riqueza y poder"2  como un inmenso desafío para el desarrollo sostenible.

Las disparidades y desigualdades también tienen efectos perjudiciales para los derechos humanos. Incluso el FMI ha confirmado recientemente que la desigualdad de ingresos, por ejemplo, está altamente correlacionada con la desigualdad de género.3 Por lo tanto, superar la desigualdad de género requiere desafiar las políticas económicas y las instituciones que han arraigado desigualdades sociales y socavado la capacidad de los Estados para cumplir con sus compromisos con los derechos de las mujeres.

Pero existen obstáculos más graves en la aplicación de la Agenda 2030 y superarlos es un requisito previo para la consecución de los ODS y el cumplimiento de los compromisos adquiridos con los derechos humanos y la sostenibilidad:

Durante demasiado tiempo, las políticas económicas han sido moldeadas por la aceptación de las políticas neoliberales "sin alternativas". Pero si se considera el título de la Agenda 2030, "Transformar nuestro mundo", implica seriamente que su aplicación debe conducir a transformaciones estructurales en lugar de estar dirigido por los intereses y el asesoramiento de gobiernos, sectores de clase de élite, grupos de interés corporativos e instituciones que nos han llevado por caminos que no son sostenibles y continúan creando obstáculos globales para la ejecución del programa.

Por lo tanto, es irritante que la Cámara de Comercio Internacional (ICC, por sus siglas en inglés) como coordinadora de la Alianza Global de Negocios para 2030 (un grupo de convergencia que reúne a las principales asociaciones de la industria y organizaciones empresariales a nivel mundial) pueda pretender desempeñar un papel clave en la aplicación de la Agenda 2030 ofreciendo un "compromiso global con toda la diversidad de la experiencia empresarial”.4

Grupos de presión empresariales como la ICC han estado abogando exactamente por esas normas comerciales, de inversión y financieras que han desestabilizado la economía global y agravado las desigualdades, tanto en el Norte como en el Sur global. Por otra parte, un gran número de tratados bilaterales de inversión, así como una nueva generación de acuerdos de libre comercio, junto con el multilateral Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) no solo han reducido el margen de actuación política de los gobiernos para poner en práctica políticas sociales, ambientales y de desarrollo sólidas, sino que en muchos casos han comprometido gravemente normas de derechos sociales, ambientales y humanos existentes. Éstas y otras políticas nacionales en el espíritu del paradigma neoliberal dominante han reforzado aún más el poder de los inversores y las grandes corporaciones y, del mismo modo, han debilitado el papel del Estado y su capacidad para promover los derechos humanos y la sostenibilidad. La Agenda 2030 no proporciona una respuesta adecuada a estos desafíos.

En nombre de la "competitividad internacional", los países siguen compitiendo en una carrera hacia abajo, ofreciendo impuestos más bajos y mano de obra más barata para atraer inversiones. Los paraísos fiscales permiten la evasión de impuestos. La filtración de los "Panama Papers", publicados en 2015, dejó en evidencia cómo las personas ricas están utilizando una red global de empresas offshore secretas para ocultar activos financieros y para evitar o evadir el pago de impuestos. Lo mismo ocurrió con el escándalo "Luxleaks" en 2014, que dejó al descubierto la evasión de impuestos corporativos a una "escala industrial", así como el informe Mbeki de 2015 sobre los flujos financieros ilícitos procedentes de África estimados, moderadamente, en 60 mil millones de dólares al año y predominantemente relacionados con el mundo de los negocios a través de la manipulación de los precios comerciales o los precios de transferencia abusivos de las empresas multinacionales. Estas prácticas socavan gravemente la capacidad de los estados para financiar e implementar la Agenda 2030.

Por último, la obsesión por el crecimiento, respaldada por el régimen económico dominante, proporciona el impulso para explotar la naturaleza, se basa en combustibles fósiles y reduce la biodiversidad, lo que socava la prestación de servicios esenciales. La decisión de la Agenda 2030 (ODS Meta 8.4) para mejorar progresivamente la eficiencia de los recursos mundiales y desvincular el crecimiento económico de la degradación del medio ambiente es una condición necesaria, pero de ninguna manera una respuesta suficiente a la transgresión de los límites planetarios. Aquí, como en otras áreas, una combinación de bajos niveles de ambición, objetivos, metas e indicadores inadecuados y contradictorios hacen que sea imposible detener o revertir el daño causado al medio ambiente global y reducir las demandas humanas sobre el ecosistema de la Tierra. Esta falta de una agenda política seria presenta un obstáculo casi insalvable para la realización de la Agenda 2030.

Si no se abordan los obstáculos estructurales y las contradicciones inherentes será difícil, si no imposible, alcanzar los ODS en 2030.

Un entorno político y económico mundial agravado

De hecho, en el primer año de la aplicación de la Agenda 2030, parece que el entorno político y económico global para su implementación se ha agravado.

Las negociaciones sobre los acuerdos comerciales y de inversión multilaterales están en marcha tras la firma del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés) el 4 de febrero de 2016 en Auckland, Nueva Zelanda, y solo a la espera de ratificación, y de la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (ATCI) entre la Unión Europea y Estados Unidos que concluirá a fines de 2016. En su forma actual, estos acuerdos, que consideran las normas de derechos sociales, ambientales y humanos como posibles barreras no arancelarias al comercio y la inversión que tienen que ser "armonizadas" o eliminadas, podrían socavar gravemente importantes objetivos y metas de la Agenda 2030.

El sistema de solución de controversias entre inversores y Estados, incluso si se vuelve a etiquetar como un sistema judicial de inversión, da a los inversores extranjeros el poder de debilitar efectivamente regulaciones como las destinadas a proteger la salud pública o a reducir las emisiones de carbono, al demandar a los gobiernos por lucro cesante, aun si esto contraviene resoluciones de los tribunales de justicia nacionales o la propia Constitución del país.

Mientras que Estados Unidos y la Unión Europea siguen una agenda estricta de liberalización con respecto a la libre circulación de bienes y servicios, muchos de sus líderes políticos han presionado con éxito a los países para construir nuevas vallas fronterizas para impedir la entrada de personas, ya sean inmigrantes o refugiados. En la Meta 10.7 de los ODS los gobiernos se comprometieron a facilitar la migración y la movilidad ordenadas, seguras, regulares y responsables de las personas pero, hasta ahora, la Unión Europea no ha adoptado, y mucho menos aplicado, políticas de migración bien planificadas y gestionadas en base al principio de solidaridad y no ha logrado evitar la muerte de miles de refugiados en el Mediterráneo.

La actual "crisis de refugiados" no es un tipo de desastre natural, pero tiene causas internas y externas muy concretas que van desde la corrupción, el clientelismo, el nepotismo y las políticas de discriminación y exclusión en los países de origen, hasta los devastadores efectos externos del cambio climático y las políticas económicas y agrícolas de los países ricos.  Si los gobiernos no abordan estos problemas adecuadamente en sus estrategias de aplicación de la Agenda 2030, las desigualdades globales aumentarán aún más, y tendrán impactos seriamente perjudiciales sobre la paz y la estabilidad mundial.

El aumento de la concentración global del poder corporativo agravará todas estas tendencias si los gobiernos siguen considerando ese poder como algo inevitable. En 2015, las actividades de fusión y adquisición de empresas transnacionales alcanzaron su punto más alto. La fusión de Heinz y Kraft formó la quinta mayor empresa de alimentos y bebidas del mundo; Anheuser-Busch InBev adquirió SABMiller en una operación que combina los dos mayores fabricantes de cerveza del mundo; las gigantes químicas estadounidenses Dow Chemical y DuPont anunciaron planes de fusión para fines de 2016; y en mayo la compañía farmacéutica y química alemana Bayer ofreció adquirir Monsanto, creando el mayor productor del mundo de productos químicos y semillas con una cuota de mercado global estimado de 30 por ciento. Estos y muchos más mega-acuerdos han sido apoyados o incluso iniciados por un pequeño grupo de "control de propietarios" de empresas, en particular bancos transnacionales y fondos de inversión, sin una oposición eficaz del gobierno. La concentración resultante del poder económico distorsiona el funcionamiento de los mercados financieros y laborales y socava los procesos democráticos de toma de decisiones, poniendo en peligro la capacidad de implementar la Agenda 2030 y los ODS y haciendo que algunos de ellos (como el ODS 2 sobre alimentación y agricultura, el ODS 3 sobre salud y el ODS 12 sobre el consumo y la producción sostenibles) pierdan su sentido esencial.

Sin embargo, hay señales positivas

A pesar de estas numerosas tendencias alarmantes también hay algunas señales positivas. En muchos países han comenzado a realizarse debates y consultas acerca de cómo utilizar la Agenda 2030 como marco de referencia para la elaboración de políticas nacionales y su adaptación a las realidades específicas de cada país. Un total de 22 países, tanto del Norte como del Sur global, han acordado realizar revisiones nacionales y presentar sus estrategias nacionales para aplicar la Agenda 2030 en el Foro Político de Alto Nivel de las Naciones Unidas en Nueva York en julio.5

Incluso el G-20, bajo la presidencia de China, aplicó la Agenda 2030 a uno de sus temas clave de la agenda. En su mensaje, el presidente de China, Xi Jinping, sugirió que todos los miembros desarrollaran planes nacionales para la aplicación de la Agenda 2030 "sobre la base de lo cual podría cotejarse un plan de acción colectivo del G-20”.6 Sin embargo, esto no debe menoscabar a las Naciones Unidas y su Foro político de alto nivel como institución central en el seguimiento y examen de la Agenda 2030.

También es positivo el hecho de que las redes y organizaciones de la sociedad civil hayan comenzado a crear alianzas intersectoriales a nivel nacional e internacional, reuniendo una amplia gama de grupos de derechos humanos, ambientales y de desarrollo, así como sindicatos y organizaciones de justicia social.

Incluso a nivel local, grupos de ciudadanos y autoridades locales han iniciado consultas sobre los objetivos de sostenibilidad y las estrategias para sus ciudades y comunidades. Estos procesos de discusión son mucho más que un mero "efecto goteo" del proceso de los ODS a nivel mundial. El cambio social no puede decretarse desde arriba, ya sea por parte de los gobiernos o de las Naciones Unidas. El compromiso crítico de los grupos de la sociedad civil y el público en general serán esenciales para desencadenar el necesario cambio hacia la sostenibilidad global.

Seguimiento y examen independientes indispensables

El éxito político de la Agenda 2030 y sus ODS dependerá de la adopción de estrategias y políticas adecuadas, de los recursos disponibles y otros medios de aplicación. Los mecanismos de rendición de cuentas son herramientas importantes para fortalecer el compromiso político y la eficacia. Así, el éxito del proceso se basa mucho en el control efectivo de los avances o las regresiones en la consecución de los objetivos.

La Agenda 2030 incluye un capítulo especial sobre "seguimiento y examen" a nivel nacional, regional y global. Los gobiernos solo acordaron el intercambio voluntario de experiencias y aprendizaje entre iguales y no introdujeron un mecanismo de supervisión intergubernamental eficaz, construyendo, por ejemplo, la experiencia del Examen Periódico Universal (EPU) en el campo de los derechos humanos.

Es importante asegurarse de que el proceso de supervisión y examen, al igual que las propias estrategias de aplicación, no estén dominados por los ricos y poderosos, incluidos tanto los países como las empresas multinacionales. En este sentido, es especialmente preocupante que en algunos casos no solo la aplicación de ciertos objetivos y metas, sino también su seguimiento, se subcontrate a "asociaciones" que involucran a donantes, corporaciones, fundaciones y organizaciones de la sociedad civil. Este automonitoreo socava la evaluación independiente y objetiva.

Estos acontecimientos enfatizan la necesidad de realizar grandes esfuerzos de monitoreo independientes sobre la Agenda 2030 y sus ODS. Sin embargo, el seguimiento y examen no deben reducirse a la aplicación de los ODS y sus correspondientes metas, a menudo medidos a través de indicadores inadecuados. La experiencia demuestra claramente que solo el seguimiento de resultados o consecuencias no es de ninguna manera suficiente. Por el contrario, deben analizarse las políticas y los cambios en la política (y no solo los resultados) en el seguimiento de la Agenda 2030. Estos análisis, por su propia naturaleza, son cualitativos más que puramente cuantitativos.

Las organizaciones de la sociedad civil deben desempeñar un papel clave como órganos de control independientes para monitorear las contribuciones (positivas o negativas) de los gobiernos, las organizaciones internacionales, las instituciones financieras internacionales y los bancos multilaterales de desarrollo, así como las empresas transnacionales, para la aplicación de la Agenda 2030.

Este Informe Spotlight 2016, elaborado por una alianza internacional de organizaciones y redes de la sociedad civil, se propone contribuir con este objetivo. Analiza y evalúa en qué grado las políticas se enmarcan en los principios ambiciosos de la Agenda 2030, en particular de los derechos humanos. Destaca, en particular, el papel que desempeñan los actores ricos y poderosos en el sistema global, basado en su influencia económica y su peso político en la toma de decisiones internacional. Sin embargo, es imposible llevar a cabo una evaluación exhaustiva de la aplicación política de la Agenda 2030 a menos de un año de su adopción. Como su aplicación está en proceso, estos Informes Spotlight se publicarán periódicamente.

Referencias

Gonzales, Christian et al. (2015): Catalyst for Change: Empowering Women and Tackling Income Inequality. Washington, D.C.: IMF (IMF Staff Discussion Note SDN/15/20 de octubre de 2015).
www.imf.org/external/pubs/cat/longres.aspx?sk=43346

Naciones Unidas (2015): Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible New York (UN Doc. A/RES/70/1).
https://sustainabledevelopment.un.org/

Notas: