La inestabilidad política en la región, junto con la economía en maduración de Jordania, impidieron que el sector privado nacional ejerciera un papel integral en la privatización y allanó el camino para que los inversores extranjeros tomaran el control de numerosas empresas que anteriormente eran públicas. En consecuencia, las ganancias obtenidas con las empresas privatizadas no contribuyen con las arcas del tesoro jordano, ya que el ajuste estructural sigue amenazando las políticas de seguridad social. La reducción del gasto público y el bajo crecimiento económico profundizarán la pobreza, que ya está exacerbada por el alto crecimiento demográfico.
Elcontexto regional y mundial
Encada década transcurrida desde la independencia de Jordania, Medio Oriente haexperimentado guerras importantes. La mayoría fueron sumamente negativas parala economía jordana y su capacidad de conquistar progresos sociales para susciudadanos, especialmente los niños y las mujeres. Esta década no es laexcepción. El ingreso de Jordania a la Organización Mundial del Comercio (OMC)en enero de 2000 y el Tratado de Libre Comercio en 2001 con Estados Unidos,también son hechos muy importantes para el futuro jordano. Se adoptaronreformas económicas y legislativas de magnitud para adaptar el régimen decomercio exterior a los requisitos de la OMC. Asimismo, el país se comprometióa liberalizar el acceso de proveedores e inversores extranjeros a una granvariedad de servicios. Los aranceles se redujeron con tarifas consolidadas entre0% y 30%; para el año 2010, la tarifa consolidada más elevada para líneasarancelarias específicas será del 20%. Hay inquietud en varios campos,especialmente en la industria, la banca y el sector aduanero. Estos sectores noestán totalmente desarrollados y temen la competencia internacional. La economíacarece del desarrollo suficiente para prosperar bajo las normas de la OMC.
Jordaniaenfrenta retos muy importantes, muchos de los cuales escapan a su control. Desdeseptiembre de 2000, cuando se agravó el levantamiento independentistapalestino, la economía jordana sufrió mucho por la pérdida drástica delturismo, que había sido una de sus principales fuentes de divisas. La crisis enPalestina redujo drásticamente el comercio jordano-palestino, perjudicando aambas economías. Desde los atentados de septiembre de 2001 en Estados Unidos,la situación de la seguridad internacional socavó aun más el turismo y elingreso de capitales. Asimismo, las sanciones internacionales y las amenazas deguerra de Estados Unidos contra Irak sofocan a la economía jordana, dado queIrak era uno de sus principales socios comerciales. No obstante, el crecimientoeconómico en 2001 fue elevado y el reino terminó el año con una expansióndel 4,2%.
Ennoviembre de 2001, el gobierno presentó su Plan Económico de Desarrollo Social(1999-2003) para acelerar reformas de manera que los ciudadanos pudierandisfrutar los beneficios del desarrollo. El plan reconoce que la elevada tasa depobreza del 30% y el alto crecimiento demográfico del 2,8% son obstáculos aldesarrollo, por lo cual abogó por un proceso de globalización acelerado parafomentar la inversión de capitales privados y fortalecer el desarrollo de lasexportaciones. También abogó por inversiones específicas en ámbitos dedesarrollo humano como la salud, la educación y el desarrollo rural, así comoreformas en el sector público.
Políticamente,hasta que se logre una solución pacífica y justa al conflicto israelí-palestinoque garantice el derecho del retorno y la seguridad de los refugiadospalestinos, es probable que Jordania siga experimentando shocks externos queimpactarán negativamente en el crecimiento y el desarrollo sostenible. Laglobalización y el ajuste estructural representan, además de oportunidades,grandes riesgos para el país. La erradicación de la pobreza podrá acelerarseo verse obstaculizada. En esta situación, la ayuda extranjera debe emplearseestratégicamente para fomentar cambios de política que fortalezcan la posiciónde mujeres y niños.
Lasorganizaciones de la sociedad civil deben tener acceso a la informaciónrelacionada con futuros planes de privatización y desarrollar estrategias quelos cuestionen para proteger los derechos de los pobres a servicios públicos decalidad, de bajo costo y accesibles.
Programade Ajuste Estructural y privatización
Laeconomía está orientada hacia el sector privado y la propiedad estatal esrelativamente escasa. El Estado tiene un papel importante sólo en el sectorminero y en las empresas de servicios públicos (electricidad, agua,comunicaciones, autobuses, trenes y transporte aéreo). Se adoptaron variasiniciativas políticas para reducir la participación directa del gobierno enlos sectores productivos y permitir que el sector privado los administre.
Jordaniacomenzó a privatizar en el año 1996, con la reducción de la participacióndel gobierno en las empresas controladas por el Estado. El programa apunta amejorar la eficacia y la productividad de las firmas privatizadas atrayendoinversiones extranjeras, profundizando y desarrollando el mercado financiero, ylimitando el papel del gobierno al de regulador, en lugar de ser un productorineficaz de bienes y servicios.
Elgobierno considera que la privatización es uno de los puntales de su políticade reforma económica. Con referencia a la Ley de Privatizaciones se crearon unConsejo de Privatización, una Comisión Ejecutiva de Privatización y un Fondode Ingresos de la Privatización. En concordancia con la estrategiagubernamental de evitar el incremento insostenible del gasto público comoconsecuencia de la privatización, la mayor parte de los ingresos se invertiránen bienes financieros, utilizados para pagar deuda pública o para capacitar ocompensar a los trabajadores despedidos. El gobierno también se propone gastarhasta el 15% de lo obtenido con las privatizaciones en la infraestructura y lossectores sociales, así como en objetivos de reducción de la pobreza.
Jordaniaha adoptado un enfoque plural hacia la privatización. El método más aplicadoha sido la venta de las acciones del gobierno en las compañías públicas.Otros de los métodos de privatización son los convenios por exclusividad, comoen el caso de la Corporación de Transporte Público; los contratos de concesión,como en el caso de la Compañía Ferroviaria Aqaba; y compañías deadministración, como el caso de los sistemas de agua y saneamiento de la zonadel Gran Ammán.
Laprivatización se está aplicando en dos etapas. En la primera, varias entidadesde los sectores de telecomunicaciones, turismo, energía, industria, transporte,minería y agua se encuentran en distintos grados de privatización. Hasta elmomento algunos logros concretos fueron la venta de la Compañía Jordana de Fábricasde Cemento; cuatro concesiones de transporte de autobuses en Gran Ammán; laCorporación de Transporte Público; la concesión del Spa Ma’in; la venta dela Corporación Jordana de Telecomunicaciones, un contrato de administracióndel agua para el área del Gran Ammán; la Autoridad del Agua de Ammán; laconcesión de la Compañía Ferroviaria Aqaba y la venta de las acciones delgobierno en 44 empresas. Los ingresos por las privatizaciones hasta la fechaexceden los USD 900 millones.
Lasegunda etapa de la privatización comprende opciones de reestructura paraprivatizar la Corporación Nacional del Petróleo, la Compañía Árabe dePotasa, la Compañía Jordana de Minas de Fosfato, la aerolínea Royal JordanianAirlines, el sector de la electricidad (distribución y generación), laCorporación de Perforación Petra, la Planta de Tratamiento de Agua Assamra, laAcademia Real Aérea Jordana, las oficinas de negocios agrícolas del Ministeriode Abastecimiento, los depósitos del Departamento Aduanero, el correo y otros.Las gestiones para privatizar los servicios del gobierno están en plenodesarrollo y su conclusión está prevista para el segundo semestre de 2002 o en2003.
Loseconomistas expresan inquietud ante el creciente dominio trasnacional en estossectores. Los últimos informes oficiales indican que el gobierno consideravender más acciones de su propiedad en compañías locales a entidades delsector privado, tanto extranjeras como nacionales, para generar más ingresos.Ya fueron privatizadas 51 instituciones que proporcionan USD 1.000 millones poraño en ganancias para sus inversores. El mayor problema de la privatización esque el dinero obtenido con las empresas privatizadas se destina a los bolsillosde sus propietarios extranjeros y nacionales en lugar de terminar en las arcasdel Estado.
Lainvestigación indica que la inversión local se redujo entre 18% y 20% en lasegunda mitad de los años 90. Las razones principales de esta reducción son larecesión económica, el alza de las tasas de interés y la disminución gradualdel crecimiento económico tras la Guerra del Golfo. La inestabilidad políticaen la región, junto con la economía en maduración de Jordania, impidieron queel sector privado nacional ejerciera un papel integral en la privatización yallanó el camino para que los inversores extranjeros tomaran el control denumerosas empresas que anteriormente eran públicas.
Eldéficit fiscal asciende al 7% del PBI, en gran medida debido a la reducción deingresos públicos. La única opción que tiene el gobierno para cerrar estabrecha es elevar los impuestos y el precio de los productos controlados por elEstado, lo cual ya está ocurriendo. El gobierno destina actualmente 30% de supresupuesto a pagar el servicio de la deuda, una carga que impide tododesarrollo real, económico y social, en el futuro próximo.
Impactosocial de las políticas de privatización
Conrespecto al problema de la mano de obra en las empresas privatizadas, elgobierno presentó soluciones para cada caso específico, pero con algunoselementos en común. En primer lugar, el gobierno estableció reglas generalesque preservan los derechos de los empleados en todas las empresas privatizadas.Luego, en algunos casos, paquetes que incluían indemnización con propiedad deacciones, capacitación y asistencia para encontrar trabajo ayudaron a lostrabajadores con su transición. Pero en la mayoría de los casos, especialmenteen zonas rurales donde las oportunidades de empleo alternativo son limitadas, elgobierno decidió privatizar primero y resolver el problema de la mano de obraexcedente después.
Dehecho, las pocas privatizaciones o ventas que tuvieron lugar en Jordania en losúltimos años tuvieron pocas consecuencias en el empleo. Los tres principalesejemplos de esto han sido el gobierno despojándose de la mayoría de susacciones en la Compañía Jordana de Hoteles y Turismo y de su posesiónminoritaria en la Compañía Jordana de Fábricas de Cemento, así como laconcesión de franquicia de las líneas de autobuses de la Empresa de TransportePúblico en la zona de Ammán. En estos ejemplos, la mayoría de la cantidadrelativamente pequeña de empleados trabajaba en zonas del país con un nivel deempleo relativamente alto. En estos casos, la creación directa de empleosnuevos y la eliminación de los antiguos resultó en un efecto mínimo en eldesempleo. Estos tres casos pueden resultar fáciles comparados con otrasprivatizaciones inminentes, como la de la Royal Jordanian Airlines y laFerroviaria Aqaba. La fuerza de trabajo de la primera es excesiva y distribuidapor todo el país, mientras la reducción de empleos en la segunda perjudicaráa zonas con altos niveles de desempleo.
Laprivatización de la Fábrica de Cemento Rashadyia
LaFábrica de Cemento Rashadyia está cinco kilómetros al norte de Qadissiya enel sur de Jordania y tiene un papel importante en la economía local. Con elnombre de Fábrica Jordana de Cemento, fue fundada por el gobierno de Jordaniaen 1984 como una empresa de propiedad estatal y se convirtió en una importantefuente de trabajo para la zona. La fábrica contrató a personal local yproporcionó capacitación vocacional para desarrollar habilidades necesarias.
Enlos años 90 el gobierno adoptó un paquete de ajuste estructural del FMI queincluyó el compromiso de privatizar las empresas ineficaces del Estado. Laindustria del cemento fue uno de los primeros sectores en padecer este proceso.En noviembre de 1998 se vendió el 33% del capital de la Fábrica Jordana deCemento al Grupo Lafarge, que también compró acciones de inversores yentidades privados para aumentar su proporción al 43% de las acciones a finesde 1999. Uno por ciento de las acciones se vendió a precios subsidiados a losempleados.
Segúnlas condiciones de la privatización, gran cantidad del personal fue despedidopara mejorar la eficacia. Las secciones de seguridad, servicio médico,transporte y educación (capacitación) de la empresa fueron privatizadasprimero. A los trabadores de esas secciones se les ofreció un paquete decompensación como incentivo para que abandonaran voluntariamente sus empleos.El personal despedido recibió entre USD 21 mil y USD 85 mil, según sus añosde servicio y su último salario. Aunque el monto total de la indemnizaciónparece grande en muchos casos, la población local cuestionó los términos delcontrato y el limitado poder que tuvieron para influir en el proceso.
Lapérdida no fue sólo de ingreso directo, sino de seguridad a largo plazo ya queexistían pocos empleos alternativos en el área. Pocos de los empleadosdespedidos tenían edad para jubilarse, por lo cual la mayoría tendría queseguir pagando las prestaciones de seguridad social (su parte y la de su patrón)hasta cumplir la edad para jubilarse. También perdieron otros beneficios delempleo, como el seguro de salud. En consecuencia, consideraron que a largo plazola pérdida fue mayor que la compensación monetaria inmediata.
Referencias
BancoMundial, www.worldbank.org
ComisiónEjecutiva de Privatización, www.epc.gov.jo
EstrategiaNacional Integral, Poverty Alleviation fora Stronger Jordan.
Export& Finance Bank, Privatisation Update,Febrero de 2002.
Ministeriode Planificación, Jordania. www.mop.gov.jo
PNUD,Informe sobre Desarrollo Humano 2002.
TheDevelopment Forum Discussion Archives.
TheStar, semanario jordano, mayo de 2002, Edición No. 93.
UNICEF,The Situation of Children, Youth and Women in Jordan, 2002.