Seguridad social de alto nivel en peligro

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2007
Uwe Kerkow
Social Watch Alemania, Forum World Social Summit

La aplicación de conceptos neoliberales que exigen la reducción gradual de los sistemas de seguridad social generó grandes recortes en la sumamente desarrollada red de seguridad de Alemania. La reciente elevación de la edad de jubilación implica un recorte para todos los que dejan de trabajar antes de los 67 años, mientras las reformas del seguro médico delegan el riesgo cada vez más a las personas individuales. Entre tanto, se violan los derechos básicos de las y los solicitantes de asilo y siguen sin cumplirse las promesas de ayuda para fomentar el desarrollo y la seguridad social del Sur.Alemania posee un sistema deseguridad social sumamente complejo, consagrado en una amplia variedad de leyesincluyendo la Constitución, conocida como la Ley Básica, el derecho laboral ylas leyes del mercado laboral, así como las exhaustivas leyes sociales del país.Las acciones del gobierno[1]y hasta cierto punto incluso la propiedad privada[2]tienen obligaciones relacionadas con el bienestar social.

Estrechamente relacionada con el boomfordista de los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, la financiacióndel sistema de seguridad social aún se basa en el supuesto del pleno empleo consalarios adecuados. Hoy, sin embargo, el sistema de reparto con que se financia este modelo ya no funciona coneficacia pues Alemania tiene un desempleo elevado y el número de trabajadorescon “contratos de empleo permanente de tiempo completo en Alemania Occidentaldescendió de casi 84%…a sólo 68% de todas las personas con trabajo entre1970 y 1995” (Dombois, 2003). Hay muchos más desempleados que antes, y lacantidad de personas con empleos marginales y de tiempo parcial también aumentósustancialmente.

Hay que reconocer que recientemente se comenzaron a discutir nuevos modelos parafinanciar las funciones sociales, como el ‘ingreso básico’, que seríafinanciado por el Estado y se garantizaría a cada ciudadano sin importar suingreso. Otra alternativa es un salario bajo complementado con prestaciones públicas(‘combi-salario’), y también hay voces que reclaman un salario mínimo conel fin de garantizar un nivel adecuado de ingresos percibidos. Sin embargo, enla práctica son más que nada conceptos neoliberales los que se implementan enla actualidad, con el supuesto de reducir todavía más los sistemas deseguridad social. Esto, se argumenta, es esencial debido a las limitaciones dela globalización, que restringe el alcance que tienen las empresas alemanascomo socias del sistema de seguridad social. Una característica fundamental delos planes de seguridad social obligatorios en el país es que por lo generalestán financiados conjuntamente por ambas partes de la economía: la fuerza detrabajo y las empresas. La mayoría de las empresas se quejan desde hace añosde esta obligación argumentando que las coloca en una posición de desventajacompetitiva.


Hacia la privatización delos riesgos sociales

La muy saludable situación actual de la economía desplazó la discusiónacerca de la pobreza a un segundo plano. No obstante, en los últimos meses serealizaron grandes recortes a la red de seguridad que proporcionan los sistemasde seguridad social. Indudablemente, el cambio más importante ha sido elaumento de la edad de jubilación de 65 a 67 años. El objetivo declarado deesta medida fue limitar las aportaciones jubilatorias realizadas, especialmentepor las empresas, y no reforzar la relación de sustitución del ingreso. Enefecto, el aumento de la edad de jubilación implica un recorte en la pensiónpara toda persona que se retire de la vida laboral antes de los 67 años. Noobstante, en la actualidad sólo 38,4% del grupo de 55 a 64 años aún trabaja(ver.di, 2007). Aunque muchos miles de trabajadores respondieron cuando los dossindicatos más grandes del país – Sindicato de Obreros Metalúrgicos(IGMetall) y Sindicato Unido de Servicios (ver.di) – convocaron a realizarmanifestaciones de protesta a principios de 2007, no pudieron impedir el cambiode la ley[3].Asimismo, ya en 2000-2001 la relación máxima posible de sustitución delingreso bajo el sistema obligatorio de seguro de pensiones se había reducido de70% a 67% del ingreso neto.

Entre tanto, la última reforma del seguro médico obligatorio rompe con elsistema anterior y traslada cada vez más los riesgos a las personas aseguradas:en el futuro, la financiación del sistema ya no será compartida en partesiguales por las empresas y la fuerza de trabajo. Ahora los fondos de seguro médicopueden exigir a las personas aseguradas que paguen una aportacióncomplementaria que corresponda hasta 1% de su ingreso, sin una aportacióncorrespondiente de parte de la empresa. Además, actualmente algunas de lasprestaciones se pagan con las rentas públicas, que representan un gasto de unosEUR 2.500 millones (USD 3.400 millones) con el plan de incrementarlo a EUR14.000 millones (Ministerio Federal de Salud, 2007). Hay que reconocer que en laactualidad las rentas públicas son abundantes (ver más abajo), pero este tipode subsidios bien podría ser sometido a recortes en el futuro. Las críticascontra estas nuevas disposiciones se concentran en que la base de financiacióndel sistema de seguro de salud obligatorio no se ha ampliado y que lostrabajadores autónomos y los ricos aún no tienen que aportar (Attac Alemania,2007).

No obstante, esta última reforma de la salud tiene algunos aspectos positivos.Primero: ahora la ley exige a toda persona residente en Alemania que obtenga lacobertura de un seguro médico. Segundo: en el futuro las empresas privadas deseguro médico deberán ofrecer una tarifa básica cuyos servicios y beneficios,en función de su tipo, alcance y cantidad, sean comparables con aquellos queproporcionan los planes de seguro médico obligatorios. Esta tarifa básicasignifica que las aseguradoras privadas tendrán que cumplir con algunos de losprincipios de solidaridad que son la base del sistema obligatorio de seguro médico.Por ejemplo, a las personas aseguradas no se les puede cobrar en la tarifa básicaun monto adicional para cubrir riesgos sanitarios individuales (MinisterioFederal de Salud, 2007). Queda por verse si este tipo de reglamentación delmercado valdrá la pena.


Inmigrantes: derechos básicos burlados

En sus comentarios acerca del quinto informe periódico de Alemania sobre elPacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), laONG Pax Christi (2006) llama la atención sobre las “graves fallas en lasituación de los refugiados cuya deportación ha sido suspendida en formatemporal y de las personas sin estatuto de residencia formal, es decir losllamados ‘ilegales’.” Pax Christi señala que, como consecuencia de lasrestricciones impuestas a los refugiados desde que se reforzaron las leyes deasilo en 1993, Alemania viola la prohibición de discriminación que consagra elArtículo 2 del PIDESC. Aunque se anuló la prohibición que impedía trabajar alos refugiados, las nuevas disposiciones son tan rígidas que aún violan el Artículo6 del Pacto, que garantiza “el derecho de toda persona a tener la oportunidadde ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido.”[4]

Además, se viola el derecho de los refugiados a la educación e incluso elderecho a la salud (Artículos 13 y 12 del PIDESC, respectivamente): en 7 de los16 estados federados no hay obligación de que las y los niños refugiados cuyadeportación ha sido temporalmente suspendida concurran a la escuela, y lo mismosucede en cierto sentido con los hijos de los solicitantes de asilo. En estoscasos, la decisión sobre la admisión o no de estos niños corresponde a ladirección de la escuela. Al mismo tiempo, el derecho a la salud se les niega,antes que nada a las personas que solicitan asilo político. Pax Christi señalaque la Ley en Beneficio de los Solicitantes de Asilo sólo les otorga una atenciónmédica “muy limitada” y “sólo para afecciones que provoquen dolor agudo.No se cubre el tratamiento de enfermedades crónicas o preexistentes” (PaxChristi, 2006).


Política de desarrollo y seguridad social en el Sur

El desarrollo de los países del Sur y el respaldo a sus sistemas de seguridadsocial es uno de los objetivos programáticos de la política de desarrolloalemana. Un documento definitorio de políticas publicado por el Ministerio deCooperación y Desarrollo Económico (BMZ)[5]en 2002 demuestra una comprensión integral de la seguridad social en los paísesen desarrollo, aunque sin una referencia específica a la seguridad social comoderecho humano. En el catálogo de medidas que señala el documento político seincluyen:

Medidaspara mejorar… los sistemas informales de seguridad social y su integracióna… un sistema universal.
Apoyo alas reformas del seguro social público… con el objetivo de (a) ampliar losmecanismos de solidaridad dentro de los sistemas y (b) ampliar el ingreso a losmismos a personas empleadas en el sector informal.
Fomentarla asociación de mejores prácticas en la industria de seguro privado, elEstado y organizaciones que representan a los pobres (incluyendo el desarrollode los servicios de seguros).

En el Programa de Acción 2015,[6]adoptado por el gobierno federal en 2001, que presenta una estrategia de reducciónde la pobreza que abarca a todas las áreas de la política estatal, el capítulo“Garantizando los servicios sociales básicos – Fortalecimiento de laprotección social” se identifica como un área prioritaria separada para laacción del gobierno. Sin embargo, dado que la política de desarrollo seconcentra principalmente en conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio(ODM), ahora la seguridad social rara vez se presenta como una categoríadiferente. El término “seguridad social” aparece tan sólo cuatro veces enlas 309 páginas del 12º Informe de Política de Desarrollo[7]del gobierno, publicado en 2005. En su documento definitorio de políticas, elBMZ realiza el siguiente comentario sobre el desarrollo de los sistemas deseguridad social: “Por un lado, debe existir un equilibrio de intereses entreel sector privado y las soluciones de interés público; por otro, debe existirun equilibrio de consenso entre la justicia social y el desarrollo de sistemascon buen rendimiento.”[8]

En la práctica, la política de desarrollo apoya principalmente dos tipos deproyectos. Primero, se apoya a las administraciones de países en desarrollo ode reciente industrialización para que desarrollen planes de seguridad socialpara sus poblaciones, como por ejemplo Vietnam e Indonesia[9].En segundo lugar, el gobierno alemán fomenta iniciativas de ‘asociación’con empresas privadas. En el estado de Tamil Nadu, India, está trabajando conAllianz Group, una gran empresa alemana de seguros que brinda cobertura deseguros de vida a los sectores pobres de ese estado (GTZ, 2005). Hasta elmomento no se han realizado evaluaciones exhaustivas sobre esta área deactividad, por lo que no se pueden sacar conclusiones.

Cifras preliminares de la Organización para la Cooperación y el DesarrolloEconómico (OCDE) señalan que la asistencia oficial al desarrollo (AOD) deAlemania representó USD 10.300 millones en 2006. En términos reales, esorefleja un incremento marginal de 0,9% comparado con el año anterior. La relaciónAOD/INB (AOD como porcentaje del ingreso nacional bruto) aumentó a 0,36% (OCDE,2007a). Sin embargo, 35% (USD 3.600 millones) de la AOD en 2006 no entregórecursos nuevos a los países en desarrollo. Por segundo año, la mayor partedel incremento en la relación AOD/INB se debió a cancelaciones de deuda,especialmente de Nigeria e Iraq. En 2006 el alivio de la deuda ascendió a másde USD 2.700 millones (OCDE, 2007b). Con la exclusión de la cancelación de ladeuda y el gasto destinado a la educación de estudiantes extranjerosprocedentes de países en desarrollo en Alemania (aproximadamente USD 925millones), en 2006 sólo se gastaron USD 6.700 millones o 0,23% del INB en auténticosrecursos de ayuda.

Alemania debería aumentar su AOD en al menos
USD 1.000millones de nuevos fondos por año para cumplir su compromiso de subir la AOD a0,51% del INB para 2010 y a 0,7% para 2015 (ComisiónEuropea, 2007)[10]. Para 2011está previsto que el superávit fiscal alcance aproximadamente EUR 180.000millones, por lo que es evidente que habrá recursos financieros para cumplir elcompromiso[11].


Referencias

AttacAlemania (2007). Der Anfang vom Ende der solidarischen Krankenversicherung. Comunicado de prensa del 2 defebrero. Disponible en: <www.attac.de/presse/presse_ausgabe.php?id=660>.

Comisión Europea (2007).
“Keeping Europe’s promises on Financing forDevelopment”. Documento COM(2007) 164 final.

Dombois,
R. (2003). Der schwierige Abschied vom Normalarbeitsverhältnis.[en línea] Cap.2. Disponible en:<www.sowi-online.de/reader/berufsorientierung/dombois.htm>.

GTZ (Agencia Alemana para la Cooperación Técnica
) (2005). Informe PPP No. 17. Eschborn, octubre.

MinisterioFederal de Salud (2007). Fragen und Antworten zur Gesundheitsreform2006/2007. Disponible en:<www.die-gesundheitsreform.de/gesundheitsreform/ueberblick/pdf/gesundheitsreform_2007_fragen_antworten.pdf>.

OCDE (Organización para la Cooperacióny el Desarrollo Económico) (2007a). NetOfficial Development Assistance in 2006. Preliminary data for 2006”.<www.oecd.org/dataoecd/14/5/38354517.pdf>.

OCDE (2007b).
“Share of debt relief grants in net official development assistance.Preliminary data for 2006”. <www.oecd.org/dataoecd/14/4/38341318.pdf>.

Pax Christi (2006). Comisión sobre Asilo. Stellungnahme zum 5.Staatenbericht der Bundesrepublik Deutschland nach Art. 16 und 17 desInternationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte 2006.
Disponibleen: <www.paxchristi.de/fix/files/doc/Parallelbericht_Asyl_3_2007.2.pdf>.

VER.DI PUBLIK (2007). Berlin: ver.di (ed.), p. 3.

Notas:

[1] El principio delEstado social. Ver: <www.bund.de/nn_3580/Microsites/Deutsche-Demokratie/Grundlagen/Sozialstaat/Soziales-Handeln/Soziales-Handeln-knoten.html__nnn=true>.
[2] Requisitoconstitucional referido a que el usufructo de la propiedad debe servir al bien público,Ley Básica, Art. 14, párr. 2.
[3] Ver, por ejemplo,die tageszeitung, Berlín, 30 deenero de 2007.
[4]Decisión sobre elderecho a la estadía, adoptada por la Conferencia de Ministros del Interior, el17 de noviembre de 2006. Ver, por ejemplo: <www.migrationsrecht.net/nachrichten-auslaenderrecht-politik-gesetzgebung/731-bleiberechtsregelung-beschlussvorschlag-wortlaut-innenministerkonferenz.html>.
[5] <www.bmz.de/de/service/infothek/fach/spezial/spezial069/spezial069_90.pdf>
[6] <www.bmz.de/de/service/infothek/fach/materialien/ap2015_kurz.pdf>
[7] <www.bmz.de/de/service/infothek/fach/materialien/entwicklpol_bericht.pdf>
[8] Ver nota al pie6.
[9] Sobre Vietnam,ver: <www.gtz.de/de/weltweit/asien-pazifik/vietnam/11287.htm>. SobreIndonesia, ver:<www.gtz.de/de/weltweit/asien-pazifik/indonesien/14137.htm>. Una publicaciónpormenorizada, la “Extensión de la protección social en salud”, compiladapor encargo de la Agencia Alemana para la Cooperación Técnica(GTZ), está disponible en: <www2.gtz.de/dokumente/bib/07-0378.pdf>.
[10] <www.bmz.de/de/ziele/ziele/internationale_abkommen/odastufenplan/index.html>
[11] Ver, por ejemplo,ZEIT-online,<www.zeit.de/online/2007/20/steuerschaetzer-ergebnis>.

La estructura básica y principales elementos del presente informe se acordaron en una reunión plenaria de Social Watch Alemania/Foro de la Cumbre Social Mundial el 15 de marzo de 2007. El borrador del texto fue revisado por el equipo editorial del informe alemán de Social Watch y aprobado, con modificaciones, el 11 de junio de 2007.