La experiencia del nuevo sistema de seguridad social basado en las ‘ventajas’ de la inversión privada sobre la acción del Estado ha resultado en un rotundo fracaso. Muy lejos de garantizar a las y los trabajadores una jubilación digna, la privatización ha instalado un sistema que aleja al protagonista del ahorro de la posibilidad de ser el dueño de su destino. La nueva realidad imperante muestra el fracaso de los objetivos trazados de mayor cobertura, más transparencia y el prometido aumento del ingreso de las personas en edad de jubilación.
La orientación fundamental de las políticas de corteneoliberal ha sido la de promover la preeminencia del mercado, privilegiándolocomo el mecanismo ideal para la asignación de recursos económicos. De estemodo se intentó limitar el papel del Estado al de un simple fiscalizador de lasacciones de la empresa privada, subordinando los objetivos sociales, como elbienestar de los ciudadanos, al logro de rentabilidad de las inversionescapitalistas. Sin embargo, la evaluación posterior de la aplicación de dichaspolíticas arroja un resultado que dista mucho de la teoría: el Estado perdiósus atribuciones en el plano productivo, pero mantuvo un perfil alto en el ámbitode las acciones de salvamento de la inversión privada, incapaz de remontartodos los desafíos de una economía de libre mercado. Este es el marco de lareforma del sistema de seguridad social en Bolivia y otros países de la región.
En el caso particular de Bolivia, la reforma del sistema de pensiones fuepresentada como una necesidad social – argumento auxiliado por la evidenteruina del sistema de pensiones vigente por varias décadas – pero fue diseñadapara convertirse más bien en una fuente de recursos para la inversión privada.
Según uno de los principales promotores de la reforma (Peña Rueda, 1996), lanecesidad de sustituir el sistema de seguridad social a largo plazo, denominado‘de reparto simple’, se justificaba en la virtual quiebra financiera delmismo a partir de algunos datos:
• La relaciónentre trabajadores activos y jubilados era de tres a uno, inadecuada parapermitir el sustento financiero del sistema y muy reducida frente a la relaciónconsiderada ideal (diez a uno).
• Lacobertura del sistema era muy escasa, pues con relación a una población económicamenteactiva (PEA) de 2,6 millones de personas, el número de trabajadores quecotizaban regularmente era sólo 314.437.
• El sistemaera discriminatorio porque no abarcaba al amplio universo de trabajadores noasalariados.
• Eravulnerable a la inflación y a la variación y movilidad del empleo.
La excelencia prometida
Siguiendo este criterio correspondía avanzar en la implementación de un nuevosistema que permitiese al Estado reducir, hasta su eliminación, la cargafinanciera causada por el viejo sistema quebrado y posibilitase otorgar a lapoblación beneficios que aseguraran su retiro de la vida activa de maneradigna. Las características distintivas de este nuevo sistema serían: ampliaciónde su cobertura hacia nuevos segmentos de la población, en particular lostrabajadores no asalariados; autofinanciamiento; transparencia en el manejo desus inversiones; potencial para fortalecer el mercado de valores; capacidad paraenfrentar de manera eficiente las crisis económica; capacidad de brindarmecanismos para el mantenimiento del valor de las pensiones; capacidad paraelevar el ingreso de los bolivianos en edad de jubilación.
Más de un lustro después de la aplicación de la reforma del sistemaprevisional es posible realizar un balance que permita contrastar propósitos,resultados y perspectivas.
El espejismo de una mayor cobertura
Uno de los argumentos preferidos de los funcionarios gubernamentales y de losempresarios de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) para hacerapología de la reforma es que el nuevo sistema habría logrado un incrementoexcepcional de su cobertura. Sin embargo, el inusitado crecimiento del númerode afiliados con respecto al anterior sistema (más de 100%) oculta que, en laactualidad, el número de trabajadores que efectivamente aportan a los fondosadministrados por las AFP es sustancialmente inferior al de los inscritos.
Contrastando el alcance de los dos regímenes de seguridad social a partir de sumagnitud relativa respecto de la PEA, se puede observar que la situación no hacambiado excepcionalmente con la reforma. Aunque el alcance del anterior sistemaen el año previo a la privatización fue menor que el del nuevo sistema, sedebe tomar en cuenta que, de acuerdo a la Encuesta Nacional de Empleo, en 1996la cifra de la PEA era más elevada incluso que la del Censo de 2001 y laproyectada para 2002.
Peor aún, si considerásemos la información utilizada por los funcionariosgubernamentales encargados de aplicar la reforma (una PEA de 2,6 millones depersonas en 1996), el anterior sistema habría tenido un alcance mucho mayor queel actual, con un número de trabajadores cotizantes que representaría el 12%de la población activa.
Por más que les pese a los diseñadores y ejecutores de la reforma, tampoco lainformación desagregada del número de afiliados por tipo de trabajador dacuenta, de manera rotunda, de una superioridad del nuevo sistema para extendersu cobertura hacia segmentos de trabajadores no asalariados o independientes.Según información de las AFP, el número de trabajadores independientesafiliados a los fondos de pensiones no supera 4,3% del total de los afiliadosregistrados a junio de 2003.
Las razones de esta situación deben buscarse en que, por un lado, las entidadesprivadas que administran los fondos, al buscar la maximización de susganancias, eluden la administración de recursos de ‘pequeña’ cuantía y,por otro, los ingresos de los sectores independientes, mayoritariamente situadosen el sector informal, son extremadamente bajos, por lo que no brindan laposibilidad de generar algún tipo de ahorro destinado a la etapa de retiro.Esta segunda presunción se ve reforzada por la siguiente información estadística:según la Asociación Internacional de Organizaciones de Supervisión de Fondosde Pensiones (AIOS), el salario promedio cotizable del sistema de capitalizaciónindividual en Bolivia era de USD 282 en 2003, en tanto que el ingreso promediode los trabajadores del sector semiempresarial (cuentapropistas y pequeñasempresas) para el mismo año, según el Instituto Nacional de Estadística, erasólo de USD 127.
La insustentabilidad del sistema
Como se ha mencionado, los promotores de la reforma de la seguridad social en elpaís prometían que el nuevo sistema de capitalización individual, adiferencia del anterior, tendría la virtud de autofinanciarse (no requeriríadel apoyo del gobierno), apoyándose en la rentabilidad de las inversiones querealizaría en el mercado de valores.
La información disponible desmiente los supuestos sobre la eficiencia demercado a la que estaría, teóricamente, sujeto el funcionamiento del nuevosistema. No son las fuerzas libres del mercado las que definen las decisiones deinversión de los recursos manejados por las AFP. De acuerdo a las normasvigentes, estas entidades están obligadas a mantener una cierta estructura delportafolio de sus inversiones, en la que predominan los valores emitidos por elEstado. Mientras las normas limitan las inversiones en valores de entes emisoresen el extranjero hasta 10%, la inversión en valores públicos, ya sea delTesoro General de la Nación (TGN) o del Banco Central de Bolivia, no tiene límites.En otras palabras, podría alcanzar hasta 90% y explicarían la inusualconcentración de la cartera de las AFP.
En el caso de la AFP Previsión, las inversiones en bonos del TGN (obligatorios)alcanzarían la suma de USD 458 millones, correspondientes a 69% de su carteray, en el caso de la AFP Futuro, llegarían a USD 365 millones, constituyendo 61%de su cartera. Correspondientemente, el total de USD 823 millones de inversionesen los bonos emitidos por el TGN representaría 65% del total de recursosacumulados en el Fondo de Capitalización Individual (FCI).
Sin embargo, según información de la AIOS, a diciembre de 2002 la concentraciónde la cartera del FCI en valores fiscales superaba 69% del total. Esto quieredecir que aparte del 65% invertido en bonos del TGN, existiría un 4% invertidoen otros valores estatales. Esta estructura de la inversión encauzada por elEstado se explica porque la deteriorada situación de las finanzas públicas,ocasionada por las políticas de privatización, no permite al Estado financiarel gasto público de manera normal, por lo que debe recurrir de manerapermanente al expediente de la deuda pública. Aquí se debe remarcar que unabuena parte de dicho gasto público está destinado a cubrir el costo de lapropia reforma del sistema de seguridad social: el pago de las rentas dejubilación de los beneficiarios del anterior sistema de reparto.
Empero, no se debe olvidar que en el marco de una economía tan pequeña y pobrecomo la boliviana, en la que está ausente un mercado de valores y en el quesubsiste un sistema financiero poco eficiente, el financiamiento del déficitfiscal con recursos del FCI se convierte para el Estado en una alternativa másrentable que la que ofrece el sistema financiero privado. Al mismo tiempo, sedebe tener presente que la dependencia excesiva de la oferta de valores públicossomete a las AFP a un riesgo muy alto, pues las hace vulnerables a los cambiosrepentinos de las políticas gubernamentales.
De esta manera se puede deducir que el supuesto de una administracióneficiente, basada en la transparencia de las decisiones e inversión no se hacumplido, puesto que no son los afiliados o cotizantes del sistema como auténticospropietarios de los recursos acumulados quienes influyen en la toma dedecisiones relativas al destino de sus ahorros y de las rentabilidadesesperadas, sino los funcionarios y autoridades políticas que hacen prevalecersus intereses, imponiéndolos autoritariamente a las AFP.
Asimismo, la esperada potencialidad del nuevo sistema para impulsar elfortalecimiento del mercado de valores tampoco se vio materializada. La sujeciónextrema de la gestión de los recursos de pensiones a las decisiones delgobierno, junto con las particulares características de la economía nacionalimpidieron el surgimiento, y menos aun la consolidación, de un verdaderomercado de valores.
También se ha visto que la ausencia de una normativa adecuada para garantizarel funcionamiento óptimo del sistema de seguridad social de largo plazo y laacentuada debilidad del sistema de regulación para el cumplimiento de lasreglas de juego han generado una elevada deuda de los empleadores frente a lasAFP.
Es incorrecto separar de manera artificial la situación del fondo contributivocorrespondiente al sistema de capitalización individual de la situaciónprevaleciente en el sistema residual de jubilación (sistema de reparto) que,según el diseño de la reforma, debería tender a desaparecer eliminando a suvez el costo fiscal que representa. En este sentido, se puede afirmar que lamanera en que se ha llevado a cabo la reforma ha derivado en un alarmante costopara las arcas públicas por concepto de pago de rentas a los jubilados deldesaparecido sistema de reparto, el cual representó más de 90% del total del déficitanual del sector público no financiero en los últimos cinco años.
Los aspectos preocupantes de esta situación consisten en que dicho costo debeser cubierto regularmente mediante la asunción de deuda pública que ocasionala obligación de elevados intereses y en que la obligación asumida por elEstado, de pagar las mencionadas rentas, ha ido creciendo sostenidamente hastala fecha, y lo seguirá haciendo debido a los compromisos adquiridos por lossucesivos gobiernos de turno.
Todos estos hechos estarían provocando que el costo de la reforma para elEstado – por concepto del pago de rentas a los jubilados del anterior sistema– exceda las previsiones iniciales de quienes lo calcularon en USD 616millones en los primeros cinco años de vigencia del nuevo sistema.
En síntesis, todas las características mencionadas dan cuenta de una situaciónde evidente insostenibilidad del sistema y en la que prevalece una contradiccióndramática y opuesta a la propia lógica que dio nacimiento a la reforma,consistente en que se ha producido una especie de retorno al viejo sistema. Enotras palabras, el ahorro acumulado de los aportantes del nuevo sistema provee– a un elevado costo – la liquidez necesaria para pagar a los jubilados delantiguo régimen.
Esperanzas frustradas de una jubilación digna
La promesa de una jubilación digna que superaría los resultados socialesobtenidos por el anterior sistema de reparto se convirtió en la principaljustificación enarbolada por los reformadores.
La evaluación de los resultados obtenidos arroja un saldo más dramático yrefuerza la hipótesis de que los verdaderos objetivos perseguidos por lareforma tuvieron que ver muy poco con la búsqueda de mejores condiciones devida para la población trabajadora.
En primera instancia, la transformación del sistema no ha dado lugar a unincremento de la población beneficiaria en magnitudes relevantes, por lo que nose puede afirmar que haya contribuido a atenuar el extendido fenómeno deexclusión de los beneficios de la seguridad social para vastos grupos sociales.
Una segunda consideración, relativa al incremento de los ingresos, provoca lamisma desilusión. De la manera en que se diseñó el nuevo régimen, el accesoa una renta de jubilación está ligado a la extensión sustancial de la vidalaboral del trabajador. Finalmente, cabe mencionar que el nuevo sistema tampocogarantiza el acceso a una jubilación digna a todos los trabajadores. La Ley dePensiones prevé una situación especial que genera una figura denominada'retiros mínimos' por la que un trabajador que no haya alcanzado el montosuficiente para financiar al menos 70% del salario mínimo nacional y alcance 65años de edad, obtendrá una pensión o renta anual igual a dicho porcentaje‘hasta agotar los recursos acumulados’, cubran o no la mencionada pensión alo largo de los años de vida que le queden después de jubilarse. En pocaspalabras, existirán trabajadores que podrán acceder a una renta muy reducida– el salario mínimo actual no excede USD 58 – por un tiempo que nonecesariamente coincidirá con su expectativa de vida.
Como se puede ver, en este ámbito destaca la diferente óptica que guía a losdos sistemas en cuestión: mientras el anterior sistema de reparto asumía comouna obligación ineludible del Estado la provisión de seguridad a lostrabajadores después de su vida activa, el nuevo sistema desecha esaresponsabilidad estatal, atribuyendo a la ‘excelencia’ del mercado laposibilidad de proveer seguridad a la población inactiva.
Referencias
El Diario(matutino de la ciudad de La Paz de circulación nacional). Edición del 4 deagosto de 2003. <www.eldiario.net>
García Colque, J. (2003). “La seguridad social boliviana. El régimen depensiones desde la óptica de los jubilados” en La Reforma de Pensiones. Serie Debate Social No. 2. La Paz: CEDLA.
Peña Rueda, A. (1996). “La ampliación del sistema de pensiones” en Capitalizaciónde YPFB - Reforma de la seguridad social - Uso de los recursos de los bolivianos.La Paz: CEDLA.
Poveda, P. (2003). “Trabajo eventual y a destajo: problemas para la jubilación.El caso de los trabajadores fabriles de la castaña” en La Reforma de Pensiones. Serie Debate Social No. 2. La Paz: CEDLA.
Gómez, R. (2003). “Actual situación y perspectiva de la reforma depensiones” en La Reforma de Pensiones.Serie Debate Social No. 2. La Paz: CEDLA.