Mientras la gran mayoría de los trabajadores, y especialmente las mujeres, trabaja en la economía informal, sólo una minoría, principalmente en el sector formal, se beneficia del plan nacional de seguridad social. El enfoque de ‘tres pilares’ propuesto seguirá beneficiando sólo a unos pocos. Claramente, es necesario un sistema nacional de seguridad social distinto que se dirija específicamente a las mujeres, al sector informal y a otros grupos necesitados para asegurar un mínimo de prestaciones de subsistencia a los pobres y marginados.Todo paísdebe mostrar su compromiso con los necesitados mediante una política dedesarrollo social que promueva el acceso universal y equitativo a un conjunto mínimode servicios sociales y recursos. Esto asegurará mejoras a largo plazo en elnivel de vida de las mujeres y los hombres de la sociedad.
En Ghana existe una canasta de servicios sociales reconocida que incluye elacceso al agua y saneamiento, educación básica universal gratuita para toda laciudadanía, y atención médica primaria. Otros servicios sociales básicos sonla seguridad alimentaria, la seguridad social (como las pensiones), la vivienda,y servicios económicos como infraestructura de energía y transporte. Unabordaje más integral de la seguridad social debe incluir el acceso a un nivelmínimo de ingresos para todos los ciudadanos en edad de trabajar y para todaslas familias (The Women’s Manifesto for Ghana, 2004). Un buen sistema deseguridad social debe proporcionar protección contra la pérdida básica deingresos en casos de enfermedad y lesiones, vejez y jubilación, invalidez yresponsabilidades familiares como el embarazo y el cuidado de los niños. Estosbeneficios son importantes, especialmente para las mujeres, dadas lasparticulares desigualdades y desventajas que experimentan. Este trabajo procuraexaminar el sistema de seguridad social de Ghana desde una perspectiva analíticahistórica y de género para identificar desafíos y opciones. Indaga en eldesarrollo histórico del sistema y aborda los intentos actuales de privatizarel sector y sus consecuencias para las mujeres.
Las mujeres, mayoría del sector informal
El país tiene una población en edad de trabajar de nueve millones de personas,de la cual las mujeres representan 51% del total. La economía formal empleaaproximadamente a 13,7% de la fuerza de trabajo entre 15 y 64 años, mientras el86,3% restante trabaja en la economía informal – repartida 52% en actividadesagrícolas y 34,3% en actividades no agrícolas (OIT, 2003). Las mujeresconstituyen 77% del sector informal, y participan tanto en actividades agrícolascomo no agrícolas. El comercio informal es una fuente importante de trabajopara muchos ghaneses, especialmente para los habitantes de centros urbanos:existen 1,9 millones de hogares que dirigen 2,3 millones de pequeñas empresas,y las mujeres dirigen más de 66% de éstas. Más de 56% de todas las empresasno agrícolas realiza alguna actividad comercial, 24% en el sectormanufacturero, y el resto en otras actividades (OIT, 2003).
Claramente, la gran mayoría de los trabajadores pertenece a la economíainformal. Pero sólo 10% de la fuerza de trabajo, más que nada quienespertenecen al sector formal, se beneficia de la seguridad social (SSNIT, 2005).Los trabajadores de la economía informal, quienes en su mayoría son mujeres,carecen de cobertura de seguridad social. Esto a pesar de que supuestamente elingreso al Fideicomiso de Seguridad Social y Seguro Nacional (SSNIT) estáabierto a todos quienes trabajan en la economía informal, de manera voluntaria.
Historia de la seguridad social
Antes de la adopción del sistema formal de seguridad social, el sistemafamiliar extendido servía como fuente de protección social y como unidadcohesiva que brindaba seguridad a los grupos vulnerables. Pero como observaronKumado y Gockel (2003), la colonización modificó profundamente este sistematradicional a medida que los hombres se trasladaron a los centros laborales paratrabajar en las minas, las granjas de cacao y la administración pública. Lasmujeres prácticamente quedaron libradas a su propia suerte para participar enla producción de alimentos y así sostener a los integrantes de su familia.Posteriormente, el gobierno y varios agentes del sector privado introdujeronplanes privados de seguridad social para otorgarles algún tipo de protección alos asalariados, en su mayoría hombres.
La Ley de Ahorros Obligatorios de 1961 procuró otorgar pensiones a lostrabajadores del sector formal. Sin embargo, el plan fracasó debido a su pésimaadministración. La posterior Ley de Seguridad Social, aprobada por el primerParlamento republicano en 1965, adoptó un sistema de seguridad social másintegral. La ley fijó la edad de jubilación en 60 años para los hombres y 55para las mujeres. También creó un Fondo de Seguridad Social para otorgarprestaciones por jubilación, invalidez, muerte/supervivientes, emigración ydesempleo. Estipuló asimismo el pago de prestaciones únicas, conocidas como el‘Fondo Previsor’. En cuanto a los aportes para financiar el plan, lostrabajadores debían aportar 5% de sus ingresos básicos mensuales mientras losempresarios debían agregar 12,5%.
Los puntos débiles del plan de 1965 se rectificaron por el Decreto 127 delConsejo Nacional de Redención (NRCD), de 1972. El mismo decretó que el SSNITsería un organismo independiente que administraría el plan. La edad dejubilación se redujo de 60 a 55 años para los hombres y de 55 a 50 para lasmujeres. El pago único a los trabajadores jubilados se mantuvo. El plan tambiénincluía cobertura hasta para cinco empleados.
En 1991, el gobierno del Consejo Provisional de Defensa Nacional (PNDC)revocó el decreto de 1972 y lo sustituyó el plan entonces vigente por la Ley247 PNDC, que procuró reparar los principales defectos del plan de fondosprevisor. El principal impulso fue la conversión del sistema de pagos únicas aun plan de pensiones por el cual sus integrantes recibirían pagos mensuales depor vida. Las prestaciones que otorga esta ley son: pensión por jubilación/vejez,prestaciones por muerte/supervivientes y prestaciones por invalidez.Presuntamente, el plan es abierto a todo tipo de empleados tanto de la economíaformal como informal.
Como consecuencia de las insuficiencias del sistema de seguridad social enmateria de cobertura de la población, la mayoría de los ghaneses continúadependiendo de planes informales de seguridad social, tales como redes sociales,asociaciones gremiales, uniones crediticias y remesas para satisfacer susnecesidades de seguridad social. Estos planes obligan a las personas, los gruposy las comunidades a ofrecerse apoyo mutuo a través del uso compartido derecursos dentro de ciertas condiciones regulatorias básicas. Estas iniciativasautofinanciadas se basan esencialmente en la confianza y en la capacidad delgrupo para administrar el plan. Los planes informales de seguridad social sonlas principales fuentes de seguridad para los pobres, lo que les permitecontinuar enfrentando contingencias como la crianza y la atención de los niños,los ancianos y los discapacitados. Sin embargo, hubo cambios importantes en laforma de ayuda mutua basada en las redes sociales que generaron malos resultadosde bienestar para los pobres en todos los grupos etarios. Esto lo evidencianproblemas de salud como la desnutrición, el estrés por los medios desubsistencia, y la retención de los recién nacidos en las salas de maternidadmientras no se paguen las cuentas de hospital.
El Plan Nacional de Seguro de Salud
En 2004 el gobierno decidió en forma unilateral utilizar 2,5% de lasaportaciones de los trabajadores al SSNIT para crear lo que denominó el PlanNacional de Seguro de Salud (NHIS)[1].El NHIS se creó para sustituir el sistema de pago al contado, y se basó en elprincipio de que la incapacidad para pagar los costos incurridos por el serviciono deben impedir el acceso a los servicios de atención sanitaria. La leyestablecía tres tipos de planes de seguro distintos – seguro de salud mutuapor distritos, seguro de salud mutua privada y seguro de salud comercial privada– pero el gobierno optó por un plan de seguro de salud mutua por distritos enla totalidad de los 138 distritos de Ghana. Las aportaciones se basan en lacapacidad para pagar, y a los trabajadores de la economía informal se lesclasificó en grupos sociales para permitir a las personas de cada categoríapagar según su capacidad de pago.
Las mujeres entrevistadas en un estudio reciente (Akakpo, 2006) son pobres o muypobres y sólo pueden pagar las primas más bajas. Cada ciudadano tiene derechoa tener igualdad de acceso a la atención sanitaria, pero existen denuncias deque los hospitales brindan un tratamiento diferencial a pacientes titulares detarjetas del NHIS frente a quienes carecen de tarjeta. Por ejemplo, como lasmujeres de la muestra están en la categoría con la prima más baja, casi nuncarecibían medicinas y en cambio se les daban recetas para que las compraran porsu cuenta.
La privatización de la seguridad social
En gran medida las mujeres no se beneficiaron con el sistema de seguridad socialporque una elevada proporción trabaja en el sector informal, que mayormente noestá cubierto por el sistema. Pero incluso los beneficiarios del sector formalse quejaron acerca de la insuficiencia de sus pensiones mensuales y suincapacidad para satisfacer sus necesidades básicas. Estas preocupacionesllevaron al gobierno a instalar una Comisión Presidencial sobre Pensiones en2004. El cometido de la Comisión era examinar los arreglos existentes en tornoa las pensiones y realizar las debidas recomendaciones para un plan de pensionessostenible que garantizara la seguridad de ingresos jubilatorios para lostrabajadores, especialmente los del sector público.
La Comisión propuso una estructura de pensiones en tres niveles, que comprendedos planes obligatorios y uno voluntario. La Comisión sugirió la reestructuradel SSNIT para instrumentar un Plan Estatal de Pensiones de la Seguridad Socialobligatorio, que sólo pagaría prestaciones de pensiones mensuales. Conrespecto al segundo nivel, la Comisión recomendó un plan de pensionesocupacional obligatorio y administrado de forma privada, preferiblemente un plandefinido de aportes jubilatorios con los pagos principalmente en la forma deprestaciones únicas. Finalmente, la Comisión sugirió un tercer nivel que seríaun plan de pensiones personal voluntario y administrado de forma privada, queofreciera incentivos fiscales atractivos (Gobierno de Ghana, 2006).
El gobierno publicó un Informe Oficial el 25 de agosto de 2006, que aceptabavirtualmente todas las recomendaciones de la Comisión sin cuestionar aspectoalguno de su informe.
El desafío: pensiones más altas e inclusión
Un estudio reciente del Departamento de Investigación y Políticas del CongresoSindical de Ghana (GTUC, 2006) reveló que los salarios en el país soninferiores a los de numerosos países de África subsahariana con el mismo nivelde desarrollo económico.
Una de las consecuencias de los bajos salarios en Ghana son las reducidaspensiones que se pagan a los jubilados. En la actualidad, la pensión más bajaque paga el SSNIT es de GHC 182.000 (USD 20,5) al mes, mientras la más alta esde GHC 14,9 millones (USD 1.675) al mes[2].Por lo tanto, las pensiones no sólo son bajas, sino que su distribución tambiénfavorece a muy pocas personas, principalmente a hombres de la economía formal.El ‘sistema multinivel’ propuesto no corregirá estas fallas; por elcontrario, agravará las disparidades y excluirá a más personas, especialmentea las mujeres, de la posibilidad de contar con seguridad social.
En función de la distribución de los pensionistas por su género, de los66.971 pensionistas del SSNIT a fines de 2004, sólo 7.326 (11%) eran mujeres(SSNIT, 2005). Asimismo, aunque en junio de 2005 se lanzó un plan de jubilaciónpara el sector informal, a fines de ese año sólo 13.577 trabajadores de laeconomía informal estaban inscritos en el SSNIT (6.577 que se habían inscritocon el plan nuevo, junto con aproximadamente 7.000 contribuyentes voluntarios),en comparación con los 898.368 contribuyentes del sector formal (SSNIT, 2005).Esto subraya la necesidad de un plan más integral que atienda las necesidadesde hombres y mujeres tanto en el sector formal como informal.
El enfoque de tres niveles que recomendara al gobierno la Comisión de Pensionesbásicamente es el modelo del Banco Mundial de gestión de pensiones a travésde la reducción de los planes públicos. La privatización de las pensionescreará la oportunidad para que unas pocas personas individuales accedan afondos baratos a costa de la mayoría de los ciudadanos. Ya hay empresas deEstados Unidos que están publicitando sus planes privados de pensión en Ghana.Este enfoque fracasó en América Latina (Bakvis, 2005) y es poco probable quefuncione aquí. Una vez que el dinero se destine a fondos privados, el gobiernoquedará sin los recursos para invertir en servicios sociales. En particular sesacrificaría el bienestar socioeconómico de las mujeres, especialmente en loreferido a su capacidad para acceder a atención médica asequible, agua potablesegura y tecnologías de energía mejoradas.
Investigaciones de la Confederación Internacional de Organizaciones SindicalesLibres (CIOSL) revelaron que el sistema ‘multinivel’ genera prestaciones másbajas para los jubilados, en parte debido a los altísimos costosadministrativos de las cuentas privadas que estimulan los bancos. Nuevamente, elcosto fiscal que genera el trasladar las aportaciones de las pensiones públicasa fondos privados obligatorios presiona a los gobiernos para que reduzcan elgasto en otros servicios públicos.
Es necesario un sistema nacional de seguridad social distinto que abordeproblemas de desigualdad, y específicamente se dirija a las mujeres y otrosgrupos necesitados para asegurar un mínimo de prestaciones de subsistencia apobres y marginados en las comunidades rurales y urbanas de Ghana.
Referencias
Akakpo, P.B. (2006). “Social Protection for InformalEconomy Workers: The Case of Women Traders in Ghana”. Investigación de maestría,recursos humanos y empleo. La Haya: Instituto de Estudios Sociales.
Bakvis, P. (2005). “Social Security Systems and Neo-Liberal Challenge”.Trabajo presentado a los dirigentes de la Confederación Internacional deOrganizaciones Sindicales Libres.
Coalition on the Women’s Manifesto for Ghana (2004). The Women’s Manifesto for Ghana. Accra: Combert Impressions.Disponible en: <www.abanturowa.org/docs/WM%20for%20Ghana.pdf>.
Gobierno de Ghana (2006). PresidentialCommission on Pensions Report. Accra.
Gockel, A. F. (1996). The Formal Social Security Systems in Ghana. Accra: Fundación Friedrich Ebert.
GTUC (Congreso Sindical de Ghana) (2006). “Earning in the Private Formal andInformal Economies in Ghana”. Documento de debate presentado a los dirigentesdel GTUC por el Departamento de Políticas e Investigación del GTUC. Accra.
OIT (Organización Internacional del Trabajo) (2003). “Decent Work PilotProgramme Country Briefs”. Documento de antecedentes para el Seminario dePersonal de la OIT, Promoción de la integración de las políticas a nivelnacional: estrategias nacionales sobre trabajo digno. Turín, 9-11 de julio.
Kumado, K. y Gockel, A. F. (2003). SocialSecurity in Ghana. Accra: Fundación Friedrich Ebert.
SSNIT (Fideicomiso de Seguridad Social y Seguro Nacional) (2005). AnnualReport. Accra: Checkpoint Ghana Limited.
Notas:
[1] <www.ghanaweb.com/GhanaHomePage/education/artikel.php?ID=41469>
[2] Cifras vigentes aabril de 2007.<www.ssnit.com/Details_news_ssnit.cfm?EmpID=146&departmentId=1>