Zambia cuenta con una política social bien desarrollada en la letra, pero carece de un sistema adecuado para aplicar el derecho de acceso a la seguridad social, lo que hace que estas políticas, así como los instrumentos internacionales que ha ratificado, no valgan mucho más que el papel en que se redactaron. La omisión de la seguridad social en la Constitución significa que el 70% de la población que vive en la pobreza no tiene recursos jurídicos para mejorar su situación. Asimismo, las consideraciones de género también se ignoraron, lo que obliga a las mujeres a hacer malabares para subsistir ante la discriminación de género que padecen en los sectores privado y público.
Si bien Zambia ha aceptado la normativa internacionalvigente, no aplica el derecho universal a la seguridad social. El tema de SocialWatch para 2007 refiere a un problema fundamental que afecta a los millones depersonas pobres en este país. Para este grupo mayoritario de la población elderecho universal a la seguridad social, según figura en la DeclaraciónUniversal de Derechos Humanos, es un sueño lejano. Sencillamente no existe unmecanismo que asegure la aplicación de este derecho o que lo transforme en‘realidad’, ya que el país carece de un sistema social adecuado y racionaly de la capacidad necesaria para gestionar la pobreza.
En las políticas pero no en la práctica
No obstante, el país sí cuenta con algunas de las políticas y declaracionesde seguridad social más elocuentemente redactadas. Por ejemplo, a partir de ladécada de 1990 el gobierno redirigió la atención de sus políticas estratégicascon la creación del Ministerio de Desarrollo Comunitario y Servicios Sociales(MCDSS) y del Ministerio de Juventud, Deportes y Desarrollo Infantil. El propósitodel MCDSS es dar respuesta a diversos esfuerzos internacionales, en especial enel ámbito de la ONU, la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollode El Cairo y su Programa de Acción, y la Cumbre Mundial sobre DesarrolloSocial de Copenhague.
Mediante estas estructuras institucionales el gobierno ha desarrollado variaspolíticas para que los servicios médicos y educativos sean gratuitos yaccesibles para las poblaciones pobres y vulnerables, como los ancianos, los huérfanos,los niños y niñas con necesidades especiales y los niños y adultos condiscapacidades. La política educativa prohíbe a las autoridades rechazar a losalumnos que no puedan pagar la cuota escolar y crea mecanismos que proporcionana los niños y niñas vulnerables asistencia financiera para pagar las cuotas ylos materiales escolares. También prometió crear becas de estudio para los niñospobres y vulnerables, en especial dirigidas a las niñas, los huérfanos y losniños de zonas rurales, y eliminar los costos directos para los niños y niñascon necesidades especiales. Mediante esta misma política, 5% de los fondosescolares se designaron a financiar la enseñanza gratuita y apoyar a los niñospobres y discapacitados.
La nueva política sanitaria se propone extender los servicios gratuitos desalud a los niños y niñas menores de 5 años y a los adultos mayores de 65, aligual que a los pacientes de tuberculosis y a las personas que viven conVIH/sida. La política establece que el costo de todo servicio médico debetomar en cuenta la capacidad de pago de la persona.
En la práctica hay pocos indicios de estas políticas y sistemasinstitucionales. Zambia no cuenta con un sistema de ayudas sociales que apoye aquienes tengan derecho a recibirlas. Las pocas personas que reciben prestacioneslo hacen a discreción de las autoridades y no como consecuencia de un derechogarantizado. La asistencia es errática y el volumen de la misma no es fijo. Noexisten procedimientos claros sobre la forma de acceder a la asistencia. No haytransparencia en la administración de los subsidios. El gobierno y el personalde campo se niegan a revelar el número de beneficiarios de los subsidiossociales porque dicen que se provocaría el caos si se revelara esa información.
Un tema preocupante es que la mayoría de estas políticas se basan en elconcepto eurocéntrico de la seguridad social, con gran énfasis en el dinero ylos cheques de seguridad social firmados por el gobierno. Las políticas debienestar social del MDCSS y otros ministerios y departamentos gubernamentalesno abarcan los valores africanos sobre la asistencia social, a pesar de que lamayoría de los ciudadanos dependen de la cultura tradicional africana parasatisfacer sus necesidades de seguridad social. Las subvenciones socialesestatales, aunque son importantes, no pueden desplazar el sistema natural quesirvió a la gente durante siglos y que se debería haber incluido en elconcepto del gobierno.
Desafíos constitucionales
La Constitución no refleja bien la verdadera situación del país. La mayoríade la población vive en la pobreza, pero la Constitución se niega a reconoceresta realidad y a estipular el derecho universal a la seguridad social. Más de70% de los zambianos viven en la pobreza extrema. No obstante, la Constituciónmantiene silencio sobre los problemas que afectan a esta mayoría. Por lo tanto,la Constitución no se aplica de manera práctica para corregir la realidad dequienes viven en condiciones de pobreza y precariedad.
En el preámbulo de la Constitución hay unas pocas referencias a la seguridadsocial bajo la forma de promesas. Es sabido que para el derecho zambiano el preámbuloes meramente decorativo. La Constitución de agosto de 1991 que aún sigueparcialmente vigente “prometió el derecho a la igualdad en el acceso a losderechos e instalaciones sociales, económicos y culturales proporcionados porel Estado…”. También hay promesas que otorgan a cada ciudadano y ciudadanael derecho a la educación consagrado en el deber de parte del Estado “paracon los derechos y la dignidad de todos los integrantes de la familia humana”,en el Artículo 18 de la Constitución de 1996. Asimismo el preámbulo“reconoce la igualdad del valor de hombres y mujeres en su derecho departicipar para construir el sistema social de su elección”. Esto es lo máscercano que llega la Constitución al tema del acceso a la seguridad social.
La parte 1X y de los Principios Directivos de la Política Estatal consagranormas jurídicamente no aplicables que tratan sobre varios aspectosequivalentes al acceso efectivo a la seguridad social. El Artículo 112 y enparticular el párrafo (f) encomienda al Estado “proporcionar a las personascon discapacidades, los ancianos y demás personas desfavorecidas lasprestaciones y los servicios sociales que se correspondan con sus necesidades yque sean justos y equitativos”. Esta es la única línea de todo el texto quese refiere expresamente a “las prestaciones y los servicios” para los gruposvulnerables. Antes de eso existe una referencia en el párrafo (e) a las“oportunidades iguales y adecuadas”, pero el párrafo (f) es el único queaborda la seguridad social con términos específicos. El párrafo (g) hacereferencia a la cultura, la tradición y la costumbre, cuyo sentido se puedeinterpretar como que busca abarcar las redes tradicionales de seguridad socialcomo el sistema de la familia extendida. Por importantes que sean, todas lasdisposiciones de la parte 1X o los Principios Directivos de la Política Estatalen la Constitución no son justiciables. En función del Artículo 111, a lostribunales se les negó la competencia para tratar toda queja con base encualquier aspecto de esta parte de la Constitución. De esta manera, el derechode acceso a la seguridad social no está asentado en la Constitución y el quelos redactores de la misma no hayan articulado esas normas directamente en laDeclaración de Derechos la menoscaba severamente. Asimismo, el Artículo 110introduce una cláusula de devolución que limita el deber del Estado demantener la aplicación de los principios directivos.
Además, las mujeres no se ven reflejadas en la Constitución. A pesar de querepresentan más de 50% de la población, la Carta dice muy poco respecto de lasmujeres sobre temas como la seguridad social, y en cambio las discriminaabiertamente de varias maneras.
Un marco constitucional tan defectuoso privó a los pobres del medio paracombatir jurídicamente la injusticia social. Las autoridades intentan protegersus propios intereses y obstaculizan los intentos de cambiar esta situaciónmediante la modificación de la Constitución. El presidente Mwanawasa manifestóla intención de adaptar la Constitución a su gusto y por consiguiente semantuvo muy cercano a este proceso. La motivación detrás de estas acciones esproteger al presidente de futuras investigaciones cuando concluya su período enel gobierno.
Ratificados pero no respetados
Zambia ha ratificado la mayoría de los instrumentos internacionales de derechoshumanos sobre seguridad social pero los mismos aún no se reflejaron enbeneficios prácticos para los destinatarios. El país ratificó las siguientesconvenciones de la ONU: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Socialesy Culturales (PIDESC), ratificado el 10 de abril de 1984; la ConvenciónInternacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de DiscriminaciónRacial, ratificada el 4 de febrero de 1972; la Convención sobre la Eliminaciónde Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, ratificada el 21 dejunio de 1985; y la Convención sobre los Derechos del Niño, ratificada el 6 deenero de 1991.
Zambia también es miembro fundador de la Carta Africana sobre los DerechosHumanos y de los Pueblos, ratificada en 1984.
Aunque el país ratificó varios convenios de la Organización Internacional delTrabajo (OIT), aún no accedió al Convenio 102 sobre la Seguridad Social (normamínima) de 1952 ni al Convenio 156 sobre los Trabajadores con ResponsabilidadesFamiliares, de 1981. Tampoco hay señales del Ministerio de Trabajo ni delMinisterio de Justicia de que el gobierno contemple acceder a estos dosconvenios. En la práctica casi no hay diferencia si se ratifican losinstrumentos o no. Los que el país ya ratificó carecen de valor más allá delpapel en el que fueron escritos. Aunque algunos de esos instrumentos, como elPIDESC, han sido parte del ámbito jurídico desde hace más de 30 años, nollevaron a mejorar el entorno de la seguridad social ni generaron consecuenciassignificativas sobre las situaciones particulares de las personas.
Género y seguridad social
La pobreza afecta a toda la población, pero más a las mujeres que a loshombres, lo cual también es cierto para las mujeres discapacitadas. Mientrasalgunas políticas son sensibles al género, la mayoría carece de contenidoespecífico. Por ejemplo, el género no se tomó en cuenta cuando se formularonpolíticas y leyes sobre las privatizaciones. Asimismo, tampoco hay mujeresrepresentantes en la dirección de la Agencia de Privatizaciones de Zambia.Aunque las privatizaciones afectan a las mujeres más que a los hombres, lasmismas no participaron del conflictivo proceso de decisiones que se tomaron parareconstruir la economía nacional y que dejaron a los trabajadores en la calle,sin capacidad para llevar la comida a sus mesas. De manera similar, losintereses de las organizaciones de derechos humanos tampoco fueron considerados.
La liquidación apresurada de la aerolínea nacional, Zambia Airways, y laprivatización de Nitergen Chemicals y Kafue Textiles provocó numerososproblemas sociales a la población, y especialmente a las mujeres. Como lasencargadas de la familia (a menudo sin ingresos independientes), las mujeresfueron afectadas cuando sus esposos perdieron el trabajo debido a la políticade reestructura privatizadora. Muchas quedaron sin medios alternativos de empleoy sin las capacidades necesarias para mantener a sus familias. Algunas mujeressalieron a trabajar en empleos de baja categoría en el sector comercial con elfin de aportar a sus casas. También fueron expuestas a la explotación sexualmientras procuraban reclamar los derechos de sus esposos muertos, el dineroadeudado por sus patrones o las prestaciones que los planes de seguridad socialque se mostraban reacios a concederles. Esta es la consecuencia de políticasdeficientes de bienestar social y privatización que no incluyeron al génerocomo pilar central de las reformas económicas defendidas por el gobierno y susaliados.
La vida sin seguridad social
Como se ha dicho, la seguridad social sigue siendo una ilusión para la mayoríade las personas en el país, que carece de seguro contra vulnerabilidadesfuturas como la vejez y la discapacidad, y en el cual las mujeres son las peoresvíctimas de este desamparo. La inseguridad social, tanto en la vida privadacomo en la pública, afecta mucho más a las mujeres que a los hombres. Elgobierno tiene la obligación de brindar seguridad social a su población, perono ha expresado la voluntad política necesaria para hacerlo. Las personasvulnerables (la mayoría de la población) siguen viviendo en la inseguridadsocial.
Esta realidad contrasta con las políticas de bella redacción que el gobiernoadoptó con el correr de los años. Si sólo nos fijamos en las políticas,entonces Zambia posee uno de los sistemas de seguridad social más efectivos delmundo. Sin embargo, no existen leyes específicas al respecto. Esto se repite enla Constitución que no garantiza el derecho universal a la seguridad social. Dehecho, no garantiza derecho alguno además de los arquetípicos derechos políticosy civiles. Esto hace que la Constitución carezca virtualmente de relevancia enla lucha contra la pobreza. La Carta también omite un tema de suma importancia:el género y la dignidad. En lugar de manifestarse con claridad sobre ladiscriminación de género, la Constitución cede ante las fuerzas sociales queignoraron a las mujeres en primer lugar. Aparte de las normas, el país tambiéncarece de un sistema adecuado para aplicar el derecho de acceso a la seguridadsocial ya que gran parte de lo que ahora existe es un sistema defectuoso eirresponsable que no articula los problemas de manera precisa. Aún falta muchopara que el derecho universal a la seguridad social tenga un reconocimientoefectivo en Zambia.