Aumentan los desafíos de desarrollo debido a la crisis mundial: opción de políticas en la región árabe

Kinda Mohamadieh
Arab NGO Network for Development
Oliver Pearce
Christian Aid1

La crisis económica mundial llega en un momento en que los países y los ciudadanos de la región árabe están intentando adaptarse a los precios descontrolados de los alimentos y el combustible. Además, en la región se hacen sentir cada vez más los efectos del cambio climático: aumenta la desertificación y el nivel de las aguas costeras y hay escasez de agua potable. La confluencia de estas crisis deja al descubierto vulnerabilidades explosivas en toda la región, cuyos elementos centrales son la pobreza y el desempleo. Esto demanda la intervención de los diferentes grupos involucrados, en tanto las respuestas a la crisis económica deben tener en cuenta la necesidad de abordar las demás crisis. Los gobiernos árabes deben reforzar la coordinación, permitir la participación de los ciudadanos en la fijación de las prioridades de desarrollo y orientar las políticas sociales hacia la reducción de la pobreza de un modo sustentable y equitativo.

La crisis económica y financiera mundial llega en momentos en que los países y los ciudadanos de la región árabe están intentando adaptarse a los precios descontrolados de los alimentos y el combustible.Como en otras partes del mundo, la región experimenta una disminución de la actividad económica, crecientes tasas de pobreza y desempleo, una mayor demanda de los servicios sociales, renovada inseguridad económica y un aumento de las violaciones a los derechos económicos y sociales.

Las crisis económicas del pasado tuvieron impactos desproporcionados sobre los pobres y, en ese sentido, ésta no será diferente. Esto se traduce en un mayor estrés para las comunidades que ya están sufriendo el cambio climático y las fluctuaciones de los precios de la energía y los alimentos. Los países árabes son particularmente vulnerables a las consecuencias de la crisis mundial, ya que las mejoras recientes de los indicadores de desarrollo humano son frágiles y no tienen el respaldo de políticas gubernamentales de largo plazo que ayudarían a proteger su sustentabilidad. Además, los conflictos y la inestabilidad política están generalizados y es probable que empeoren debido al deterioro económico.

Desafíos clave para el desarrollo de la región

Aumenta la cantidad de personas que viven en la pobreza

La región árabe fue testigo de una sensible reducción de los niveles de pobreza desde los años 1980 hasta principios de los 1990. A mediados de esta década, sin embargo, el porcentaje de personas que vivían en la pobreza – considerando las líneas de pobreza más básicas de USD 1 y USD 2 al día – se elevó y, en términos generales, permaneció estancado al entrar al siglo XXI, con solo un declive muy gradual. Tomando en cuenta que la población de la región crece constantemente, el número total de personas que viven en pobreza extrema, en realidad, aumentó.

Además, si el umbral de pobreza se sube un poco – por ejemplo, de USD 1 a USD 2 por día o de USD 2 a USD 3 o 4 por día – las cifras aumentan considerablemente. En efecto, al elevar el umbral de pobreza de USD 2 a USD 3 por día se duplica con creces el número total de personas que viven en la pobreza, de 45 millones a 92 millones. En Egipto, más del 70% de la población vive con USD 3 al día o menos; pero esta proporción se eleva a más de cuatro cada cinco personas si el umbral se sube a USD 4 por día2.

Las medidas relacionadas con los umbrales de pobreza más altos importan en particular ahora que las familias en toda la región tuvieron que absorber los mucho más altos costos de los bienes básicos, incluyendo alimentos y combustible, que representan gran parte de sus gastos. Fuentes de la ONU afirman que, a causa de la crisis alimentaria, alrededor de 31 millones de personas en la región árabe pasan hambre (aproximadamente el 10% de la población total). En comparación con 1992, esto refleja un aumento de 6 millones de personas hambrientas, con cifras récord en Sudán y Yemen3, precisamente durante un período en el cual, en general, los indicadores de desarrollo humano mostraron continuas mejoras. En efecto, la crisis de precios de los alimentos ha puesto de manifiesto las vulnerabilidades de una región que importa más del 50% de los alimentos que consume.

Los gobiernos árabes implementaron una variedad de medidas en respuesta a la crisis alimentaria, incluyendo a menudo la provisión directa de alimentos básicos o el aumento de los subsidios para alimentos. Estas medidas – junto con el control de las exportaciones – hicieron poco para garantizar que los precios no habrán de subir excesivamente en el futuro o, más importante aún, que las provisiones de alimentos básicos serán suficientes. Es necesario dirigir la atención a cuestiones esenciales que no han sido suficientemente tratadas, como aumentar la producción de alimentos, facilitar a los pequeños productores la venta de sus productos y el acceso a los mercados, asegurar el suministro de alimentos asequibles para los consumidores pobres y abordar el tema de los desequilibrios del sistema de comercio mundial y los acuerdos sobre agricultura.

Desigualdades persistentes y en aumento

El alto grado de desigualdad entre los países, así como las desigualdades persistentes dentro de muchos de ellos, es otro rasgo notable de la región a ser tenido en cuenta. El aumento de la riqueza en los últimos años no se ha traducido en equidad y, como los privilegiados no comparten, buena parte de la población de la región vive actualmente en la pobreza o en el umbral de la pobreza. Además, los países en conflicto como Iraq, Líbano, Sudán y los territorios palestinos ocupados no han experimentado la tendencia al crecimiento constante que tuvieron muchos otros países de la región.

Desempleo crónico

Uno de las causas del alto porcentaje de pobreza en la región es el desempleo crónico. De hecho, incluso en los años en que las economías crecían y los ingresos individuales también parecían crecer, el desempleo era alto e iba en aumento. Otros factores que hacen de ésta una de las preocupaciones principales a la luz de la crisis mundial, son: (1) la elevada tasa de natalidad y las poblaciones relativamente jóvenes de la región, lo que significa que muchos nuevos graduados y desertores escolares pasan a formar parte de la fuerza laboral con menores perspectivas de encontrar trabajo y (2) la concentración de la actividad económica en sectores con muy poca capacidad de creación de trabajo, como los negocios inmobiliarios y las finanzas4.

Al disminuir la producción en todo el mundo, es probable que la brecha entre los empleos disponibles y la cantidad de mano de obra aumente bruscamente. El regreso al país de ciudadanos que estaban trabajando en el extranjero como emigrantes económicos presionará aún más sobre el mercado laboral. Asimismo, la reducción de la actividad económica en los países del Consejo de Cooperación del Golfo (CCG) tendrá repercusiones serias en los países más pobres5. Por lo tanto, es importante que los Gobiernos y otras instituciones de las cuales dependen las comunidades pobres y vulnerables – como familias en el extranjero, los donantes de ayuda y los bancos – sean capaces de cerrar las brechas cuando los ingresos individuales están bajo tal presión.

Herramientas gubernamentales de política económica y fuentes de ingreso

Las economías de la región árabe han crecido en base a modelos semi-rentistas y rentistas. Entre ellos hay países productores de petróleo, en los cuales la mayor parte del PIB y los ingresos del Gobierno proviene de las exportaciones de productos del petróleo, y países no petroleros, que dependen de diferentes tipos de ingresos, principalmente remesas, ayuda externa y préstamos bilaterales y multilaterales6.

Desde mediados de los años 1980, los  han llevado a cabo reformas económicas provocadas por la caída de los ingresos que tuvo que ver con los fluctuantes precios del petróleo y la disminución de las remesas. Las medidas de reforma también fueron impuestas desde el exterior; los programas prescritos por instituciones como el FMI y el Banco Mundial incluían recomendaciones a favor de las políticas cíclicas, recortes de los gastos del Gobierno, privatizaciones, así como la liberalización del comercio, políticas de interés y tipos de cambio7. Al mismo tiempo, se marginaron cada vez más las políticas sociales.

Al asumir diferentes opciones políticas y elaborar medidas, los Gobiernos de los países no petroleros dieron cada vez más prioridad a los flujos de ayuda, inversión extranjera directa (IED), liberalización comercial y remesas, mientras que los países productores de petróleo siguieron concentrándose en la rentabilidad de las exportaciones del petróleo8. Sin embargo, experimentaron déficits presupuestarios crecientes, y los déficits de cuenta corriente en 2008 ascendieron a 1% del PIB en Egipto, 2,7% en Siria, 13,5% en Líbano y 18% en Jordania9. El FMI informó sobre un déficit de cuenta corriente de entre 1% y 2,6% para los países del Magreb en 2008, que se espera que empeore hacia 2012. En tanto disminuyen las oportunidades de exportación, se espera que los déficits presupuestarios aumenten – sobre todo debido a la caída de la demanda del mercado europeo, que absorbía la mayor parte de las exportaciones de la región árabe, y de la demanda de los países del Golfo que absorbían las exportaciones de otros países árabes con mano de obra abundante. Además, se espera que los ingresos fiscales disminuyan a consecuencia de la crisis, como también los salarios, las remesas y las transferencias del Gobierno. La disminución resultante en recursos públicos y privados pone en serio riesgo las recientes conquistas de desarrollo, que posiblemente llevará a aumento de la incidencia y la profundidad de la pobreza y el desempleo a menos que se tomen medidas y acciones específicas y decisivas.

La crisis ha expuesto la naturaleza fluctuante de la ayuda y las remesas como también los beneficios limitados de la liberalización comercial. Estas opciones políticas no pueden considerarse factores estables sobre los que se pueda construir una política de crecimiento sustentable a largo plazo. Dichos instrumentos políticos deberían considerarse como complementarios a una política más estable que necesita ser desarrollada en la región, que priorice sobre todo el apoyo a los ciclos de producción intrarregionales, el comercio, el consumo y la producción nacionales así como intrarregionales.

Ayuda e inversión extranjera directa (IED)

Para algunos países árabes, la ayuda constituye un porcentaje significativo del PIB, en particular en los países afectados por conflictos como Iraq, Líbano y los territorios palestinos ocupados, aunque las cantidades fluctúen enormemente. La ayuda oficial al desarrollo (AOD) neta otorgada a 22 países árabes por todos los donantes alcanzó los USD 17.100 millones en 2006. Esto era casi el 20% de la AOD total otorgada por los donantes a los países en desarrollo10.

Sin embargo, este aumento se concentró en apenas algunos países y tiende a reflejar los acontecimientos geopolíticos y militares de la región y las estrategias subyacentes de los principales actores internacionales. En efecto, los países menos desarrollados de la región (como Comoras, Djibouti, Mauritania, Somalia y Yemen) recibieron sólo el 25,3% de la AOD percibida entre 2000 y 2006. Por otra parte, el 46% de la ayuda en de ese período se destinó a Iraq. En general Iraq, los territorios palestinos ocupados y Sudán recibieron el 63% de la ayuda total11. Es evidente que existe una clara brecha entre la orientación de la ayuda que fluye a la región y las prioridades de desarrollo humano12.

En cuanto a la IED total, la participación árabe durante la década entre 1990 y 2000 fue apenas de 2,1% (1% entre 1990 y 1999). Luego aumentó drásticamente de USD 6.000 millones entre 1995 y 1999 a más de USD 24.000 millones en 200613. Alrededor del 34% de la IED de los países proviene de otros países árabes. Entre 1996 y 2006, la participación de la IED como porcentaje del PIB se elevó del 1% al 1,7% para toda la región (excluyendo a Iraq). En los países de pocos recursos y mano de obra abundante, aumentó considerablemente del 2,4% al 8%; en países ricos en recursos y mano de obra abundante fue del 0,2% al 0,9%; y en países ricos en recursos, que importan mano de obra disminuyó del 0,7% al 0,3%.

Estas afluencias – concentradas en Egipto, Jordania, Líbano, Marruecos, Túnez y Emiratos Árabes Unidos – están siendo impulsadas por la finalización de importantes acuerdos de privatización y un aumento de las inversiones en el sector de energía. Por ejemplo, la IED en Egipto aumentó a USD 6.100 millones de en 2006 debido a una licencia de telecomunicaciones y a la privatización del sector bancario. Esto sugiere que los flujos de IED no fueron diseñados según las prioridades de desarrollo humano y no priorizaron el valor social añadido.

Es razonable asumir que tanto la AOD como la IED pueden no estar siendo brindadas según proyecciones anteriores debido a la constricción de los presupuestos a nivel mundial. Esto significará menos inversión por persona en tanto la caída de los ingresos por hidrocarburos e impuestos ya está provocando ajustes presupuestarios. También ejercerá mayor presión sobre los presupuestos de los países de pocos recursos y abundante mano de obra, que actualmente dependen de la IED para más del 8% de su PIB.

Comercio

La liberalización comercial ha sido una de las principales recomendaciones de política promovidas y adoptadas dentro de la región como herramienta para un mayor crecimiento y para atraer más IED. Los países árabes ampliaron y profundizaron tratados comerciales entre ellos y abrieron considerablemente sus economías al comercio, las inversiones y los flujos de capital con países de otras regiones. Sin embargo, a pesar de todas las reformas, el comercio total en 2005 en los países árabes representó sólo el 4% del comercio mundial. Además, a pesar de la exportación masiva de hidrocarburos y la liberalización comercial, la región sólo representa el 5,5% de las exportaciones mundiales, de las cuales el 90% es petróleo14.

En el frente regional, a pesar del lanzamiento del Acuerdo de Libre Comercio Árabe (ACLA) en 1997 y la eliminación de tarifas para el movimiento de bienes entre 19 de los 22 países árabes hasta ahora, hoy el comercio entre estos países varía entre el 10% y el 13% de sus volúmenes comerciales totales, un leve aumento comparado con el 9% conseguido en 1997. Actualmente, uno de los obstáculos principales que enfrenta el ACLA es la falta de acuerdo en cuanto a las reglas de origen para los productos que son importantes desde una perspectiva comercial intrarregional.

Al ampliarse los tratados comerciales regionales y bilaterales15, las tarifas comerciales se redujeron considerablemente en casi todos los países de la región: la mayoría de las barreras no tarifarias se eliminaron o se redujeron significativamente. En general, la región clasifica en segundo lugar entre las regiones en desarrollo en cuanto a reformas tarifarias emprendidas desde 2000, detrás únicamente de Europa y Asia Central.

Todos los países árabes – ya sean exportadores de petróleo o no – sentirán el embate de la crisis en sus cuentas comerciales. Mientras los primeros se ven afectados por las fluctuaciones en el precio del petróleo y la caída de la demanda, los últimos verán una disminución de sus exportaciones a Europa y los países del Golfo debido a la disminución de la demanda, y todos ellos deberán limitar sus importaciones. Junto con los elevados costos relativos de la mayoría de las importaciones necesarias, como los productos alimenticios, el impacto en el equilibrio comercial de la región será dramático.

Remesas

Las remesas, que superan los USD 30 mil millones, constituyen una afluencia mayor que la ayuda a la región árabe y tienen un impacto enorme en familias y comunidades. Una proporción sustancial de los hogares de ingresos bajos dependen de ellas. Los países de bajos recursos y mano de obra abundante – como Djibouti, Egipto, Jordania, Líbano, Marruecos, Túnez y los territorios palestinos ocupados – aumentaron sus remesas de USD 8.000 millones en 1996-1999 a USD 13.900 millones en 200616. De manera similar, en los países ricos en recursos y mano de obra abundante, como Argelia y Siria, las remesas aumentaron de USD 1.000 millones a USD 2.500 millones y de USD 500 millones a USD 900 millones, respectivamente, durante el mismo período17. En 2007, la afluencia de remesas constituyó alrededor del 9% de PIB en Marruecos, el 5% en Túnez y el 2,2% en Argelia18 .

El Banco Mundial pronostica que las remesas, luego de aumentar casi 8% en 2008, se reducirán en 2009. La magnitud de la caída es difícil de calibrar, aunque el peor de los pronósticos, elaborado el año pasado, calcula una caída de 5% en 2009 en comparación con 2008 y un nuevo descenso en 2010.

Políticas sociales

Los países árabes tienen una deficiencia consistente en términos de políticas sociales. Esto refleja, en parte, la falta de niveles satisfactorios de participación en el proceso de elaboración de respuestas políticas o planes de rescate por los distintos grupos involucrados – entre ellos, las organizaciones de la sociedad civil. Además, esto refleja las capacidades limitadas las instituciones oficiales para desarrollar políticas económicas y sociales integrales. Hacen falta servicios sociales de calidad y accesibles; asimismo, el alcance de las medidas de protección social que están disponibles para varios grupos sociales es limitado19.

Los problemas de políticas sociales en el mercado de trabajo se relacionan con la falta de servicios sociales de calidad que sean asequibles y fácilmente accesibles. Otro problema es el alcance de las medidas de protección social que están disponibles para los diferentes grupos sociales. Es necesario implementar políticas sociales integrales para amortiguar los efectos del posible malestar social, especialmente cuando las respuestas gubernamentales no dan la talla frente a los impactos negativos de la crisis. Dichas políticas tienen que extenderse más allá de las redes de protección social normales que ya existían antes de la crisis y que a menudo se limitaban a subsidios para los alimentos y la electricidad, transferencias en efectivo y apoyo a planes de microfinanzas. Las políticas sociales integrales también tienen que abarcar al sector informal, que ya emplea a un gran segmento de la población en los países árabes y que, a la luz de la crisis, seguramente se ampliará.

Persistente carencia de coordinación y elaboración de políticas integrales

Las diversas capacidades y la naturaleza de las economías de los países árabes implican que las respuestas a la crisis habrán de variar, así como los marcos temporales. A nivel regional, no se emprendieron planes de cooperación o respuestas comunes. En general, no hay ningún sentido de urgencia, ni tampoco una visión integral que preste cuidadosa atención a las políticas sociales.

Las respuestas de los países del CCG surgieron más rápidamente y fueron más extensas. A nivel subregional, acordaron coordinar sus políticas fiscales, monetarias y financieras y establecer medidas para mejorar los tipos de interés interbancarios y añadir nuevas regulaciones a sus bolsas de valores. A nivel nacional, aflojaron la política monetaria y establecieron políticas fiscales más expansivas en algunos sectores. En otros países de la región, las respuestas fueron más lentas; muchos Gobiernos insistieron, en los primeros meses de la crisis, que sus países quedarían aislados de los impactos. Como sus políticas fiscales daban poco espacio para maniobrar, estos países fueron cautelosos a la hora de tomar cualquier decisión sobre políticas expansionistas y sus intervenciones carecieron de planificación y se concentraron en la estabilización a corto plazo.

Mirando hacia delante: consideraciones políticas para hacer frente a las crisis

Es evidente que los gobiernos árabes necesitan priorizar cambios estructurales a largo plazo y abordar las necesidades a corto plazo, a la luz de la crisis. Al hacerlo así, pueden agregar valor al (1) trabajar juntos y capitalizar sus capacidades y cooperación regionales para enfrentar la crisis, (2) brindar mayor protección de sus derechos económicos y sociales a las comunidades pobres y vulnerables y (3) proveer espacios para la participación activa de los diferentes actores sociales, incluyendo a la sociedad civil y los grupos de mujeres, en la elaboración de los marcos económico y de gobernanza.

Esto debería ser una oportunidad para los  de examinar los supuestos que hay detrás de los procesos de elaboración de políticas relacionadas con la reforma social y económica, que incluyen revisar las relaciones entre economía, finanzas y modelos de consumo y producción. Para ello es necesario priorizar el desarrollo sustentable y la equidad social, el trabajo decente, la igualdad de género y la sustentabilidad ambiental. También incluye apoyar el crecimiento estable a largo plazo de los sectores productivos y el desarrollo de políticas integrales dirigidas a la erradicación de la pobreza. La creación de empleo debería ser el núcleo de las políticas a corto y largo plazo, con un énfasis en las oportunidades de trabajo decente en sectores productivos sustentables.

Como la crisis económica está entrelazada con las crisis alimentaria y climática, las respuestas deben dirigirse a todas ellas. En el período previo a las negociaciones de Copenhague de diciembre de 2009, los  deberían asumir un papel más eficaz y proactivo, en coordinación con otros países en desarrollo. En el núcleo de las discusiones para reformar el sistema de desarrollo deberían estar las nuevas formas de producción y consumo, y el comercio sustentable para el medioambiente.

Sobre las políticas sociales

Las prioridades sociales, entre ellas el refuerzo de estabilizadores macroeconómicos automáticos y sistemas de seguro social, deberían determinarse a través de la participación y representación de los diferentes grupos involucrados, como las organizaciones de la sociedad civil. Los sistemas de seguro social deberían alentar a las personas a trabajar o a ser reconocidas por su papel en los hogares, familias y comunidades. Además, los paquetes de políticas sociales orientados adecuadamente deberían emplearse para limitar los impactos del desempleo creciente y la incidencia y profundidad de la pobreza que conlleva en muchas comunidades.

Sobre el comercio

Es necesario evaluar y, donde corresponda, revisar los resultados de la liberalización emprendida como parte de la membresía a la Organización Mundial del Comercio (OMC) y los acuerdos de libre comercio regionales y bilaterales. Las políticas comerciales deberían llevarse adelante dentro del contexto de estrategias de desarrollo integrales, construidas sobre evaluaciones de su sustentabilidad e impactos sobre los derechos humanos. Los Gobiernos deberían asegurar que cualquier continuación de la ronda de Doha de la OMC garantice un tratamiento especial y diferencial real a los países en desarrollo, incluyendo un mayor acceso a los mercados de los países desarrollados mediante la reducción de los subsidios.

Además, los  deberían considerar medidas para examinar los acuerdos de comercio e inversión que limitan el espacio de las políticas y pueden impedir su capacidad de responder eficazmente a la crisis, sobre todo en el área de los flujos de capital y la liberalización de los servicios financieros.

La cooperación comercial y económica intrarregional en general debería conducirse sobre la base de un tratamiento y opciones especiales y diferenciales por parte de los países; deberían resolverse las limitaciones y barreras que dificultan la cooperación comercial y económica entre los países árabes, que resulta de la participación superpuesta de estos países en bloques económicos regionales múltiples. Esto incluye la urgente coordinación y armonización de las políticas de integración económica.

Sobre la ayuda y la IED

Los Gobiernos deberían establecer políticas claras que permitan dirigir la ayuda y la IED a áreas y sectores que contribuyen directamente a la erradicación de la pobreza, al aumento de las oportunidades de empleo, la igualdad de género y las prioridades de desarrollo humano.

Además, los recursos financieros regionales deben movilizarse a favor del desarrollo sustentable, en particular el acceso a la infraestructura económica y social básica de calidad. Por lo tanto, los países árabes deberían trabajar para aumentar la liquidez por canales regionales. Los acuerdos regionales de cooperación pueden resultar particularmente eficaces debido a un mayor reconocimiento de las externalidades fronterizas y su mayor sensibilidad respecto a las condiciones particulares de los países vecinos.

Sobre el abordaje de la caída de los ingresos del Gobierno

Los gobiernos árabes podrían aumentar sus fuentes estables de ingreso mediante un sistema de impuestos justo, eficaz y progresivo, que debe complementarse por sistemas y prácticas de gestión de las finanzas públicas eficientes, eficaces, transparentes y responsables a través de mecanismos participativos. La evasión fiscal debería abordarse por medio del apoyo a una mayor transparencia en los pagos impositivos, un estándar de información país por país para las corporaciones multinacionales y un acuerdo realmente multilateral para el intercambio automático de información fiscal.

Sobre la cooperación regional

Al ser global la crisis, ningún país puede afrontar sus ramificaciones en forma individual; de ahí que el esfuerzo deba ser más colectivo en la región, tanto a nivel gubernamental como privado. Repensar la cooperación regional como una solución a la crisis puede dar un poderoso impulso a la construcción de un proyecto de desarrollo alternativo que sea más sustentable y equitativo. Tal cooperación permitiría mejorar la coordinación de las políticas laborales, entre otras prioridades. Dentro de este contexto, es necesario establecer mecanismos de implementación con plazos acordados para llevar a cabo las decisiones tomadas en la Cumbre Árabe de Desarrollo Económico y Social .

A la luz de esta orientación, es necesario revisar y reformar los mandatos y mecanismos de las instituciones regionales existentes, entre ellos, los bancos de desarrollo regionales. Tal reforma debería servir para alcanzar vínculos más fuertes entre las finanzas y las necesidades de la economía real.

En conclusión, los gobiernos de la región árabe deberían fortalecer su coordinación, permitir a la ciudadanía participar en la elaboración de las prioridades de desarrollo y orientar sus políticas sociales hacia la reducción de la pobreza de un modo sustentable y equitativo. La convergencia actual de crisis presenta una oportunidad de revisar políticas anticuadas y fomentar acciones que impidan que la crisis se transforme en una catástrofe humana en la región.