Las riquezas no llegan a la gente

CEDLA

En una coyuntura internacional extraordinariamente positiva – debida a los altos precios internacionales de las materias primas – el país ha recibido importantes ingresos financieros derivados, principalmente, de las exportaciones de hidrocarburos. Sin embargo, lo que queda en las arcas del Estado por concepto de impuestos y regalías no ha impactado en la economía doméstica. El modelo extractivo hace que la inversión extranjera directa no genere mejores condiciones para Bolivia – ya que saca más dinero del que hace ingresar al país.

Debido al incremento del ingreso per cápita durante los últimos años, Bolivia ha dejado de ser un país de ingresos bajos para convertirse en uno de ingresos medios. Esto ha significado que el acceso a recursos para el financiamiento del desarrollo ya no dependa del acceso a créditos concesionales por parte de entidades multi y bilaterales de los países desarrollados.

Además, la crisis económica mundial ha reavivado, camuflada, una vieja discusión sobre la reforma de la arquitectura financiera internacional y el financiamiento para el desarrollo de las economías periféricas. A ello ha contribuido, sin duda, el carácter sistémico de la crisis capitalista, que ha derivado las críticas hacia un tenue reformismo que sólo ha posado su preocupación en la esfera financiera.

Ingresos fiscales y patrón primario exportador

En los últimos años, las economías de América Latina han afianzado los patrones de desarrollo vinculados a la explotación y comercialización de materias primas en base al incremento de los precios internacionales. Esto ha permitido que la inserción de la región en el mercado mundial se concentre mayoritariamente en rubros como, entre otros, la minería, el petróleo y el gas. Este comportamiento, al que se ha rebautizado como neo-extractivismo[1], no hace otra cosa que consolidar la división internacional del trabajo y una aceptación de la “institucionalidad global” ligada a la Organización Mundial del Comercio (OMC)[2].

El carácter primario exportador de las economías latinoamericanas ha determinado, en los últimos años, un aumento de la actividad económica en gran parte de los países, con tasas de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) por encima del 5%. Este crecimiento fue impulsado por una coyuntura excepcionalmente positiva, producto del aumento de los precios y de la demanda externa.

Si bien los balances fiscales se han beneficiado de la situación, la naturaleza del patrón ha determinado que las empresas transnacionales sean las principales beneficiarias. En términos fiscales, varios países de América Latina reciben importantes ingresos por la explotación de recursos no renovables – según la CEPAL, en “países como Venezuela, Ecuador, México y Bolivia, alrededor del 30% o más del total de los ingresos fiscales se originan en la producción de petróleo, en el caso de los tres primeros y en la explotación de gas en el último”[3].

En el caso de Bolivia, desde 2005 los ingresos fiscales originados por el sector de hidrocarburos – uno de los más importantes de su economía – fueron fundamentales para superar el déficit fiscal nacional y financiar en mayor proporción la inversión pública[4]; sin embargo, persiste la fragilidad de estos recursos debido a la volatilidad de los precios internacionales en contextos de crisis. Esto podría confundirse con un típico caso de la llamada “enfermedad holandesa”, es decir, una distorsión generada por una inundación súbita, que el sistema productivo real no puede absorber, de divisas provenientes de un recurso natural[5]. Sin embargo, en realidad se trata de un rasgo estructural de la economía boliviana, profundizado por el reciente boom de precios de las materias primas.

Si se analiza el comportamiento de los ingresos fiscales y sus componentes, es posible ver que, luego de la crisis vivida en el primer lustro de la década de 1980, la aplicación de severas políticas de ajuste estructural permitió una relativa administración del déficit fiscal. La estructura fiscal ha mostrado inflexibilidad a lo largo de esas dos décadas y media, con una proporción importante de sus egresos comprometida, fundamentalmente, con el financiamiento del Estado y escasos montos de inversión pública – que no superaron los USD 500 millones durante ese período –, financiados en su mayoría a través de deuda pública externa.

La situación es muy diferente con respecto a los ingresos, ya que, luego de la reforma del sistema tributario en 1986, se dependió esencialmente del impuesto al valor agregado (IVA) como la principal fuente de recaudación del Estado. Este impuesto indirecto tiene una naturaleza regresiva, pues se aplica al consumo de toda la población boliviana sin diferenciar a pobres de ricos. Hasta el año 2003, significó algo más del 70% de todo el sistema tributario boliviano, para luego caer en su participación hasta algo más del 50% en 2009.[6]

Desde 2005, los ingresos por concepto del impuesto directo a los hidrocarburos (IDH) subieron de USD 287 millones a USD 802 millones en 2009. Esta cifra puede ser entendida mejor si se compara su participación en el sistema tributario con la que tuvo el IVA. En el año 2000 el IVA significó un 40% del total recaudado, mientras que en 2009 bajó su participación al 35%, pero sobre la base de una mayor recaudación absoluta – de USD 420 millones en 2000 se pasó a USD 1.235 millones en 2009. En el caso del IDH, en 2005 alcanzó una participación de 15% del total recaudado, mientras que en 2009 este porcentaje subió al 22% debido, fundamentalmente, al efecto precio antes que a un incremento de volumen de producción y exportación.

Escaso margen para el Estado

Las tasas de crecimiento promedio anual de producción de petróleo y gas para el período 1997-2007 fueron 4,6% y 11,6% respectivamente. Mientras que entre el 2006 y 2007 estas tasas fueron de 1,11% y 3,73%. Las reducidas tasas de crecimiento de la producción se explican por diferentes razones. Según el diagnóstico elaborado en la Estrategia Boliviana de Hidrocarburos del actual Gobierno, llaman la atención tres elementos: la disminución de las inversiones destinadas a la explotación y desarrollo de campos, la capacidad de las plantas para el procesamiento de los hidrocarburos y las características de la acumulación del sector. Estos aspectos muestran que el control de la producción continúa en manos de las petroleras.

La primera conclusión es que, pese al incremento significativo de los ingresos del Estado debido al precio de materias primas, no se modificó la orientación del sistema tributario, que siguió presionando sobre la gente. La segunda conclusión es que el negocio del gas continúa dependiendo de las inversiones que realicen las empresas petroleras en el sector, sin que éstas, bajo el marco regulatorio vigente luego de la reforma de 2005, tengan la obligación de invertir en exploración y explotación[7].

Con respecto al gasto, el incremento de ingresos fiscales provenientes de la renta de hidrocarburos no se expresó en flujos mayores de inversión pública en sectores productivos. Los recursos provenientes de la venta de hidrocarburos estuvieron dirigidos fundamentalmente a infraestructura caminera y, muy escasamente, a rubros como la agricultura o la manufactura[8]. Esto tiene mucho que ver con la forma de integración comercial de Bolivia en los mercados dominantes de la región, que presenta al país más como un puente integrador bioceánico que permite el flujo de mercancías entre países vecinos, antes que como un socio que puede promocionar y comercializar su producción local[9].

Este hechohace que la esperanza puesta en una coyuntura favorable de precios para promover procesos de transformación del patrón primario exportador tienda a diluirse ante los enormes desafíos que afronta el país. Más aún cuando las empresas transnacionales continúan siendo protagonistas de la inversión en sectores extractivos, que dejan poco margen para que el Estado – incapaz de revertir el proceso de apropiación de los excedentes – encare procesos de transformación sustentables.

Conclusiones

Como se ha visto, el incremento de los ingresos fiscales ha sido producto de una coyuntura extraordinaria de precios internacionales altos de las materias primas. Este hecho no permite proyectar de forma sostenible el desarrollo del país, pues se ha profundizado la dependencia de los ingresos sobre la base de impuestos a actividades primario exportadoras controladas por empresas transnacionales. Éstas, a su vez, han administrado sus flujos de inversión de acuerdo a las tendencias de los precios internacionales y a las condiciones que el Estado boliviano ha puesto en los marcos regulatorios de sus actividades.

 

RECUADRO: Crisis y presión sobre los recursos naturales

De acuerdo a algunas predicciones científicas[10], el mundo podría alcanzar el pico de producción de petróleo convencional antes de 2020. Esta situación sugiere que persistirán los altos precios de la energía, constituyéndose en un factor de presión inflacionaria mundial y un estímulo al desarrollo y producción de sucedáneos, como los biocombustibles, y también a la búsqueda de otros sustitutos, como los llamados minerales energéticos, la energía nuclear y las fuentes de energía renovable.

En este complejo escenario, las respuestas a la crisis económica internacional no pueden derivarse únicamente de la mirada a las consecuencias inmediatas de la recesión y a las características que asumirá la recuperación. Más bien, estas respuestas deberían surgir de la valoración de las consecuencias de mantener un modo de producción que, a la larga, derivará en la sobreexplotación del trabajo y la consolidación de la renta monopólica sobre la explotación de recursos naturales por parte del capital transnacional.

Si se observan los trayectos de la inversión extranjera directa (IED) en Bolivia, pese a un comportamiento variable durante la última década es evidente la concentración en los sectores extractivos: hidrocarburos y minería. La información estadística oficial muestra que, durante 2008, ambos sectores concentraban más del 75% de los flujos de la IED[11], con una participación mayor de la minería debido, por un lado, al auge de precios internacionales y, por otro, a un estancamiento de la inversión en el sector de petróleo y gas.

La IED en estos sectores ha mostrado, como contrapartida, un incremento del pago de rentas procedentes de acciones, otras participaciones de capital y por concepto de “desinversión”[12], en especial a partir de 2004, pues es a partir de esa fecha que estos pagos fueron mayores a los de la IED bruta. El pico mayor registrado por el pago de rentas hacia el exterior por parte de las empresas transnacionales se produjo en 2005, cuando superó en un 201% a la IED bruta[13].

Debido al tipo de actividades (fundamentalmente dirigidas a la exportación), la IED no ha generado mejores condiciones para el país – pues ha habido un mayor flujo de dinero saliendo de Bolivia que ingresando por ese concepto. Asimismo, lo que queda en las arcas del Estado por concepto de impuestos y regalías de las actividades extractivas (principalmente petróleo y gas) se ha difuminado en la inversión pública en proyectos regionales – tales como el proyecto de integración bioceánica – antes que en inversiones que tengan un impacto significativo para la economía doméstica.

[1] Eduardo Gudynas, “El nuevo extractivismo progresista”. El Observador N° 8. CEDLA/OBIE. Enero de 2010.

[2] Ibid, p. 3.

[3] América Latina y el Caribe Frente al Nuevo Escenario Internacional. CEPAL, Santiago de Chile, 2008.

[4] Para ello contribuyeron dos factores: por un lado, la modificación de la regulación sobre impuestos en este sector; por el otro, el incremento de los precios internacionales del petróleo y del gas.

[5] Esto deriva en un crecimiento exagerado de bienes y servicios no negociables – obras públicas, transporte, comunicaciones – debido a la sobrevaluación de la moneda.

[6] El IVA marca lo altamente regresivo del sistema tributario boliviano, aún con un incremento de los ingresos del Estado por concepto de impuestos a la actividad de petróleo y gas desde 2005, luego de la aprobación de la Ley de Hidrocarburos 3058, y la creación del impuesto directo a los hidrocarburos (IDH) – una alícuota del 32% del total de la producción de hidrocarburos medida en el punto de fiscalización que no está dirigido a gravar la riqueza, sino que varía según los volúmenes producidos de gas y  de su precio internacional.

[7] “La crisis energética al ritmo de las petroleras”. El Observador Nº 4. CEDLA/OBIE. Marzo de 2008.

[8] Juan Luis Espada, La renta de hidrocarburos en las finanzas prefecturales. Tendencias de los ingresos y gastos (1997-2007). CEDLA, 2009.

[9] A ello responde la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) y la inversión en proyectos camineros bioceánicos.

[10] UK Energy Research Centre, “Global Oil Depletion. An assessment of the evidence for a near-term peak in global oil production”. Agosto de 2009.

[11] Instituto Nacional de Estadísticas. Inversión Extranjera Directa 1996-2001. Banco Central de Bolivia, 2002-2008.

[12] Se entiende por desinversión “una inversión en sentido contrario (…) es una especie de devolución de capital hacia su dueño y/o financiador del capital de la inversión directa” FMI. Guía para compilar estadísticas de Balanza de Pagos. Traducción y composición de Dirección de Servicios Lingüísticos del FMI, Washington, 1995.

[13] Efraín Huanca, “Generación y uso del excedente económico en Bolivia, 1988-2008”. CEDLA. Mimeo. Diciembre de 2009 (Avance parcial).

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