La pobreza persiste pese a una buena red de bienestar

Países Bajos es un estado de bienestar altamente desarrollado con una amplia gama de beneficios de seguridad social. No obstante, aproximadamente una de cada diez personas vive por debajo de la línea de pobreza y el porcentaje de hogares de bajos ingresos sigue en aumento, especialmente entre comunidades de inmigrantes. Muchas personas no reclaman sus derechos a la seguridad social generalmente por falta de información. Esto transforma el combate contra la pobreza en una tarea ardua. Es necesario informar más a las personas sobre sus derechos.La pobrezatambién existe en los estados de bienestar bien desarrollados, incluidos PaísesBajos. El nuevo gobierno que asumió el 22 de febrero de 2007 reconoce que“Hay demasiadas personas en los márgenes de la sociedad: personas que recibenbeneficios de asistencia social, en condiciones de desempleo de largo plazo oparcialmente inhabilitadas para trabajar; jóvenes con calificaciones básicas ytrabajadores mayores con pocas perspectivas de encontrar trabajo.”[1]

En Países Bajos hay un Monitor de la Pobreza oficial que aparece periódicamentedesde 1997 como publicación conjunta de la Oficina de Planeamiento Social yCultural de Países Bajos y Estadísticas Neerlandesas[2].Esta serie de publicaciones muestra un panorama de pobreza basado en datosnacionales representativos.


Definiciones de pobreza en Países Bajos

El Monitor de Pobreza la determina en base a dos niveles distintos de ingresos.El primero es el de bajos ingresos, calculado en base a los beneficios deasistencia social para una persona soltera en 1979, año en que el poderadquisitivo fue relativamente alto. Para hogares con más de una persona, elnivel de bajos ingresos se determina aplicando factores de equivalencia basadosen los costos extra reales de un hogar con múltiples integrantes. Dado que elnivel de bajos ingresos de los años posteriores a 1979 se ajusta según lainflación de precios, es apto para la comparación en el tiempo.

El segundo nivel pobreza es el de las políticas sociales, fijado en 105% del mínimoreglamentario de las políticas sociales de acuerdo a las normas que se aplicanen la Ley de Trabajo y Asistencia Social, la Ley General de Beneficios del Niñoy – para personas mayores de 65 años – la Ley General de Pensiones a laVejez. Esta es una línea de pobreza determinada políticamente cuya importanciaprincipal es determinar el tamaño de los grupos objetivo en la políticagubernamental. Este nivel de pobreza es menos indicado para las comparacionestemporales, porque las normas aplicadas a los beneficios de asistencia social yjubilaciones estatales no siempre se ajustan precisamente según la inflación.La diferencia entre la línea de bajos ingresos y la del mínimo de las políticassociales se ha reducido tanto en los últimos años que la última está ahorapor encima de la primera para grupos específicos de hogares.

Además de estas dos líneas de pobreza, también se utilizan ciertosindicadores suplementarios de pobreza, incluyendo el tiempo de permanencia pordebajo de la línea de ingresos aplicada, las pertenencias y deudas, los costosfijos, y la evaluación de su situación financiera realizada por las propiaspersonas.


Aumenta porcentaje de hogares de bajosingresos

Luego de disminuir durante muchos años, el porcentaje de hogares con bajosingresos volvió a aumentar en 2003. La tasa de pobreza había llegado a unpunto bajo en 2002, cuando 8,8% de todos los hogares tuvieron ingresos bajos,pero en 2003 la cifra aumentó a 9,8%, equivalente a 642.000 hogares. Es más,poco menos de un tercio de ellos habían vivido por debajo de la línea depobreza durante cuatro años o más. El porcentaje de hogares de bajos ingresossiguió aumentando en 2004 y 2005, llegando a 10,5%.

El porcentaje de hogares con ingresos por debajo de la línea de las políticassociales también aumentó en 2003 a 10,1%, comparado con 8,8% en 2001. En términosabsolutos, esto representa un aumento de 90.000 hogares con un mínimo nivel deingresos. El número total de hogares con ingresos mínimos fue por lo tanto de657.000, apenas por encima de la cifra de bajos ingresos. Más de uno en treshogares con ingresos por debajo de la línea de las políticas sociales habíaestado en esa situación al menos durante cuatro años.


Grupos de riesgo

El riesgo de los bajos ingresos varía según el tipo de hogar. Los grupos en másalto riesgo incluyen a las familias monoparentales (por lo general de madressolteras), hogares que reciben beneficios de asistencia social, y hogares deorigen no occidental. Entre las personas que trabajan, el porcentaje de bajosingresos es relativamente más alto que entre los empleados independientes. Laproporción de bajos ingresos entre los hogares no occidentales en particularestá en aumento. Contrastando con esto, la situación de las y los jubilados hamejorado.

Entre tanto, cuatro de cada diez hogares por debajo del nivel de bajos ingresosinformaron que en 2004 les había resultado difícil mantenerse en base a susingresos. Esta proporción aumentó desde 2001. De manera similar, más y máshogares de bajos ingresos tienen ingresos por debajo de lo que ellos mismosconsideran mínimos; este porcentaje aumentó de 24% en 1999 a 41% en 2004.


Másdeudas que pertenencias

Más de un cuarto de los hogares con bajos ingresos registró un balance decuentas negativo en 2002. En otras palabras, sus deudas excedían suspertenencias. Otro tercio tuvo haberes de no más de EUR 2,500 (USD 3,445),mientras menos de un cuarto de los hogares de bajos ingresos tuvo haberes de EUR10,000 o más. La proporción de hogares endeudados aumentó entre 2000 y 2002.El cambio mayor se produjo entre los hogares con haberes de hasta EUR 2,500 ylos hogares con deudas.

Hay numerosas señales visibles de este endeudamiento creciente: aumento de lasórdenes de cobro de deuda y solicitudes para la asistencia de deuda yrenegociación de deuda; más atrasos en alquileres y desalojos; y un aumento enel nivel de asistencia proporcionado por las iglesias y los nuevos comedorespopulares, donde las personas pobres pueden obtener comida gratuita. Noobstante, otros factores también entran en juego: una política de cobro dedeuda menos tolerante, una mayor familiaridad con organizaciones de asistenciade deuda y opciones para la reestructuración de deudas, una política mássevera de alquileres y desalojos por parte de las asociaciones de viviendas,entre otros.


Lapobreza crece en los hogares ‘no occidentales’

La situación de los ingresos en los hogares de origen no occidental esclaramente peor que la de los hogares nativos. Entre los grupos más numerosos,la situación de los marroquíes es la más difícil: en 2003 un tercio de estoshogares tenía ingresos bajos, mientras los hogares turcos (29%), antillanos(28%) y surinameses (23%) estaban en una situación levemente mejor. La situaciónde los ‘nuevos’ grupos inmigrantes es por lo general aun peor: más de lamitad de los hogares somalíes, afganos e iraquíes tenían bajos ingresos en2003, al igual que un tercio de los hogares iraníes y chinos. La situación dedeterioro del mercado laboral llevó a que se retomara la tendencia al alza dela pobreza en los hogares no occidentales a partir de 2002; los solicitantes debeneficios y los adultos mayores son particularmente susceptibles.

Los inmigrantes no occidentales que han llegado hace poco a Países Bajos confrecuencia comienzan teniendo ingresos bajos, aunque su punto de partida hamejorado sensiblemente, principalmente debido a la proporción decreciente deinmigrantes que solicitan asilo y que se unen a sus familias residentes. Lasituación de los ingresos de los nuevos inmigrantes mejora con el periodo detiempo de residencia: más de la mitad de los inmigrantes no occidentales quellegaron a Países Bajos en 1997 y percibieron bajos ingresos en su primer añode residencia lograron sobrepasar el nivel de pobreza en 2002. Este movimientoen dirección opuesta a la pobreza se debió en gran medida a una mejoría de susituación en el mercado laboral.


Unatendencia favorable entre los adultos mayores

En promedio la tasa de pobreza entre las personas mayores de 55 años no essensiblemente mayor o menor a la de personas más jóvenes. Por un lado elporcentaje de hogares de bajos ingresos entre los mayores de 55 ha descendido aniveles por debajo de los grupos etarios más jóvenes, y los adultos mayorescon bajos ingresos también tienen relativamente menos deudas. Por otra partelos bajos ingresos persisten por más tiempo entre los adultos mayores. Sinembargo, hay diferencias apreciables dentro de este grupo. Los bajos ingresosson más comunes entre los 55 y 64 años que entre los mayores de 65. Tambiénson más frecuentes entre las personas solteras que entre parejas, y entremujeres solteras que entre hombres solteros. En general las personas mayores noestán en peor situación en términos de exclusión social que las generacionesmás jóvenes, aunque el grado de exclusión generalmente se reduce con la edadsi bien aumenta levemente a partir de los 75 años. Promedialmente los hogarescon bajos ingresos son más propensos a la exclusión social.


Elefecto limitado de la trampa de la pobreza

El Monitor de la Pobreza informa que en 2003 casi un cuarto de millón dehogares estaba considerado en situación de ‘trampa de pobreza’. Pordefinición los hogares tipo trampa de pobreza son hogares con ingresos pordebajo del umbral de bajos ingresos que dependen de beneficios de la seguridadsocial debido al desempleo o a una discapacidad para el trabajo. Las personassolteras deben además ser beneficiarias de vivienda para estar en la categoríade trampa de pobreza. Casi 45% de los hogares en la trampa de pobreza sonhogares unipersonales, y casi 25% son familias monoparentales.

A primera vista parecería que la trampa de la pobreza influye sobre elcomportamiento en la búsqueda de empleo de los solicitantes de beneficios:personas que reciben beneficios de ingresos encuentran empleo con menosfrecuencia, o no han aumentado el número de horas trabajadas, que las personasque no reciben beneficios. Sin embargo, si se toman en consideración otrosfactores que justifiquen los comportamientos de búsqueda de empleo o loscambios de estatus en el mercado laboral, el rol de los beneficios de ingresoscasi desaparece. Características como la edad, sexo, educación, salud y fuentede ingresos son más eficientes en predecir comportamientos y relegan el rol delos beneficios de ingresos a un segundo plano.


La cohesión social como respuesta a la pobreza

La cohesión social es uno de los seis pilares de la política del nuevogobierno. Como declaró el gobierno de coalición en un acuerdo firmado pocoantes de tomar el poder: “La consigna no debe ser ‘cada uno para símismo’ sino ‘cuidarse entre todos’ o ‘tratarse de manera decente’”.El mismo acuerdo subraya: “El potencial de baja productividad de una persona,la distancia del mercado laboral y la historia laboral personal pueden ser obstáculospara encontrar un empleo. La trampa de la pobreza mantiene a algunas personasdependientes de los beneficios. La política del gobierno es dar a todosoportunidades laborales justas. Esta es una tarea que el gobierno y los aliadossociales tienen que llevar a cabo juntos.”

En una declaración de política emitida el 14 de junio de 2007, el gobiernodispuso ofrecer a personas difíciles de emplear acceso al mercado laboral ohabilitarlas para que fueran útiles a la sociedad de otro modo. Se pondráespecial énfasis en la implementación de legislación como la Ley de Trabajo yAsistencia Social y la Ley de Empleo Protegido. En el contexto del cambiopropuesto del pasaje de seguridad de empleo y beneficios al de trabajo yseguridad de ingresos, los temas que deberán ser estudiados son la políticalaboral de mercado, la educación y capacitación (empleabilidad), y losbeneficios de desempleo.


Dinero sin usar

Otro objetivo específico a destacar es la negación a realizar solicitudes deseguridad social. Aumentar la aceptación de subsidios de ingresos como forma decombatir la pobreza ha sido una de las prioridades de la política de gobiernodurante más de una década. Estos esfuerzos provienen de las inquietudes entorno a las dificultades financieras que potencialmente pueden enfrentar loshogares si no solicitan los beneficios a los que tienen derecho. A pesar deestos esfuerzos, sin embargo, la negación a reclamar beneficios es un fenómenorelativamente frecuente.

En un estudio reciente (Hoff y Schut, 2007), se encontró que el conocimientodel público sobre disposiciones de seguridad social era bajo. La proporción depersonas que no los solicitaron o nunca habían oído de los programasdisponibles de asistencia de ingresos va de 14% (beneficios de vivienda) a 48%para beneficios comprendidos en la Ley de Cuotas y Gastos (Subsidios)Educativos. En lo que respecta a subvenciones de ingresos mínimos de largoalcance, la cifra llega a 86%. Es más, aun cuando las personas son conscientesde la existencia de una disposición concreta, en muchos casos su conocimientoes vago. Una proporción alta tanto de no solicitantes como de solicitantes (42%a 85% y 23% a 45%, respectivamente) informan que apenas conocen algo de ladisposición.

En el mismo estudio, se les preguntó a los no solicitantes si pensaban que reuníanlos requisitos para un subsidio determinado. Dependiendo de los subsidios encuestión, se encontró que entre 33% (exención de impuestos locales) a 69%(Ley de Subsidios) estaba seguro de que no los reunía (Hoff y Schut, 2007).Este factor sin duda juega un rol en la negación al reclamo.

Otros factores significativos incluyen la percepción subjetiva de la necesidadde un subsidio y los supuestos costos de la transacción. Una parte de la negaciónal reclamo parece ser inherente a los subsidios: las personas no presentan unasolicitud porque el proceso es demasiado complejo, en particular cuando el montoque recibirían es pequeño y piensan que pueden arreglárselas en lo que atañea sus finanzas sin obtener los beneficios. Mientras los derechos a ciertassubvenciones o beneficios sigan dependiendo de los ingresos y pertenencias, y esel cliente el que tiene que tomar la iniciativa de presentar la solicitud,parecería que la negación al reclamo es hasta cierto punto inevitable. Latransferencia de un monto mínimo a las cuentas de clientes identificadosreduciría la negativa al reclamo (Hoff y Schut, 2007). A la vez es obvio que esnecesario poner mayor énfasis en informar a las personas sobre sus derechos.


REFERENCIAS

Dirven, H., Trimp, R., Soede, A. y Vrooman, C. (2006). PovertyMonitor. La Haya: SCP (Oficina de Planificación Social y Cultural de PaísesBajos).

Hoff, S. y Schut, J.M. (2007). Money onthe shelf. La Haya: SCP.

Hoff, S. y Vrooman, C. (2004). The poorside of the Netherlands. La Haya: SCP.

Gobierno de Países Bajos (2007). Coalitionagreement 2007. La Haya: Ministerio de Asuntos Generales.


Notas:

[1] Acuerdo de la coalición departidos parlamentarios Alianza Democrática Cristiana, Partido Laborista y UniónCristiana, adoptado el 7 de febrero de 2007.
[2] Las cifras de este informe fueron tomadas de la últimaversión del Monitor de Pobreza (Dirven et al., 2006).