Compartiendo responsabilidades globales

El principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas (CBDR, por su sigla en inglés) es considerado uno de los principales logros de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo que tuvo lugar en Río de Janeiro en 1992. Veinte años después, este principio se ha convertido en un punto focal de las actuales negociaciones sobre el cambio climático y la agenda post-2015. Los países en desarrollo que conforman el Grupo de los 77 quieren preservar el principio sin cambios. Pero los EE.UU., la UE y otros países industrializados quieren eliminarlo en su forma actual. Argumentan que las estructuras de poder globales han cambiado. En su opinión, el intercambio equitativo de la responsabilidad debe incluir contribuciones a la protección del clima de las economías emergentes como China, India y Brasil. "Si no se logra el consenso, en 2015 no habrá ni un nuevo tratado climático global ni un programa mundial de desarrollo digno de este nombre", escribe Jens Martens, director de Global Policy Forum.

El principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas es considerado uno de los principales logros de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo que tuvo lugar en Río de Janeiro en 1992. Ahora los países ricos industrializados quieren deshacerse de ese principio.

En Río de Janeiro en 1992, los gobiernos discutieron cómo compartir de manera justa las cargas y los costos de los desafíos globales como el cambio climático. En el principio 7 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo y en el artículo 3 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), los gobiernos reconocieron que sus países han contribuido en diversos grados a la destrucción del medioambiente. Cada país se comprometió a pagar, de acuerdo a la contribución individual por causar el problema, por la restauración del ecosistema y por medidas de adaptación al cambio climático.

Veinte años después, este principio se ha convertido en un punto focal de las actuales negociaciones sobre el cambio climático y la agenda post-2015. Los países en desarrollo que conforman el Grupo de los 77 quieren preservar el principio sin cambios. Pero EE.UU., la UE y otros países industrializados quieren eliminarlo en su forma actual. Argumentan que las estructuras globales de poder han cambiado. En su opinión, el intercambio equitativo de la carga debe incluir contribuciones a la protección del clima de las economías emergentes como China, India y Brasil.

Si no se logra consenso en 2015 no habrá ni un nuevo tratado climático global ni un programa mundial de desarrollo digno de ese nombre. Las siguientes preguntas están en el centro de las negociaciones climáticas actuales:

• ¿Cómo se debe determinar la responsabilidad individual de cada país para el cambio climático global?
• ¿Y cuáles son sus correspondientes obligaciones (financieras)?

Sin embargo el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas no se limita a la protección del clima. En 2012 en la conferencia de Río + 20, los gobiernos decidieron redactar Objetivos universales de Desarrollo Sostenible (ODS) para la agenda post-2015. Al estar de acuerdo en que los ODS sean universalmente aplicables a todos los países, los gobiernos subrayaron su responsabilidad compartida para el desarrollo global sostenible.

También se decidió que los ODS deben tener en cuenta las diferentes realidades nacionales, las capacidades y niveles de desarrollo. Esto demuestra que los gobiernos respetan el principio de responsabilidades diferenciadas correspondientes a las capacidades económicas de los países. En el informe sobre los SDG que el Grupo abierto de Trabajo abierto de la Asamblea General de la ONU publicó en julio de este año, la comunidad internacional volvió a confirmar este principio, a pesar de la controversia que ha provocado.

En realidad el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas podría servir como el principio rector de todos los bienes públicos globales. Como una forma de asegurar que todos los estados reciban un trato justo, también podría convertirse en un importante pilar de la agenda post-2015. Sin embargo, ambos exigirán que los gobiernos acuerden:

• los criterios que se utilizarán para diferenciar entre países,
• los indicadores para evaluar el estado de situación de cada país y
• las obligaciones (financieras) resultantes para cada país.

Principios de derecho bien establecidos

Los argumentos que afirman que el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas ya no se encuentra actualizado debido al cambio geopolítico y económico son engañosos. Para empezar, descartar por completo el CBDR no cambiaría las evidentes disparidades socio-económicas entre países. Todavía existen enormes desigualdades en los ingresos, e incluso en cierta medida han empeorado en los últimos años. Hay correspondientes diferencias entre las capacidades económicas de los países y sus contribuciones a la degradación del medio ambiente mundial. La política internacional debe tomar en cuenta estas diferencias, aun cuando los gobiernos decidan acabar con el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas.

Es más, el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas se basa en los principios internacionalmente reconocidos de la ley, que continuarán vigentes, incluso si el principio se elimina. Estos principios incluyen, sobre todo, el principio de solidaridad, el que contamina paga, el principio de la capacidad de pago e, implícitamente, el principio de igualdad de oportunidades.

• La idea de que todos los Estados comparten la responsabilidad de hacer frente a los desafíos globales se basa en el principio de solidaridad, que durante mucho tiempo se ha establecido a nivel nacional. La igualdad de los ciudadanos y la responsabilidad compartida por el bien común son elementos centrales de este concepto. En la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas, los gobiernos nombran explícitamente la solidaridad como uno de los seis valores fundamentales.
• Incluso si los países niegan su responsabilidad histórica por el cambio climático y la destrucción del medio ambiente, aun serían responsables por los costos de prevención, reparación y compensación de daño, de acuerdo con el principio de quien contamina paga.
• El principio sobre la capacidad de pago es un principio generalmente aceptado por la fiscalidad. Está consagrado en los códigos de los impuestos nacionales de muchos países. También se refleja en las cuotas asignadas a los gobiernos nacionales que hacen a las organizaciones internacionales.
• El principio de la igualdad de oportunidades no sólo está contenida en la Declaración Universal de Derechos Humanos, sino también en muchas constituciones nacionales (por ejemplo, en Alemania se encuentra incluido en el artículo 3 de la Ley Fundamental de Alemania).

Incluso si no hubiera ningún principio CBDR aun estarían los principios jurídicos y los marcos políticos para justificar y hacer responsables a los países en distintos grados. Las ventajas del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas son que combina todos estos principios, y que ha sido consagrado en el derecho internacional como parte de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).

Revisar en lugar de derogar

En lugar de derogar el CBDR, los gobiernos harían bien en revisarlo de manera que refleje un entorno internacional cambiante. Si lo hacen, podrían reconocer las realidades socio-económicas actuales de los países, así como sus responsabilidades históricas.

Teniendo en cuenta las posiciones opuestas de los estados en el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, parece poco probable que sea factible un compromiso entre los EE.UU., que rechaza fundamentalmente el principio, y el G-77, que lo abraza de corazón. En particular en conversaciones sobre el clima, durante mucho tiempo parecía que los gobiernos estaban jugando al juego de la gallina: en el que él que se mueve primero pierde. Queda por ver qué diferencia hará el reciente acuerdo del presidente estadounidense Barack Obama y el presidente chino, Xi Jinping, ante la necesidad de que los objetivos de emisiones sean vinculantes.

Aunque es notable que estén de acuerdo, por primera vez, en los objetivos de emisión comunes pero diferenciadas, en el fondo estos objetivos revelan que son totalmente insuficientes. El compromiso de Obama para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 26 a 28 por ciento de los niveles de 2005 para el año 2025 está a la altura de su anuncio en la Cumbre del Clima de Copenhague para reducir las emisiones en un 30 por ciento en este período. Xi no hizo ningún compromiso medible, sino que simplemente anunció que las emisiones de China se frenarán en 2030 o antes, parece aquí que los EE.UU. y China están siguiendo más bien el principio de irresponsabilidad común pero diferenciada.

Si comparamos las diferentes actitudes hacia la responsabilidad común pero diferenciada y evaluamos la superposición, aparece la siguiente imagen:

• Ninguna nación, ni siquiera EE.UU., rechaza la premisa básica de las responsabilidades diferenciadas. La cuestión no es la diferenciación entre los países en sí, sino más bien la dependencia de las dos únicas (de hecho anacrónicas) categorías: países industrializados y en desarrollo.
• Todos los países están fundamentalmente de acuerdo con la noción de responsabilidad compartida para el desarrollo sostenible global. Esta idea se refleja por ejemplo en la Convención de la UNESCO sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural. Es igualmente la base para la decisión de los gobiernos para definir un conjunto de ODS universales el próximo año.
• Los países ricos están llamando a todos los países a diferenciar en función de su capacidad económica. Los países en desarrollo - en particular los países más pobres - están haciendo cada vez más la misma petición en conversaciones sobre el clima. Pero además quieren ver que se distinga a los países de acuerdo a sus responsabilidades históricas (básicamente sus emisiones acumuladas de gases de efecto invernadero).
• El principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas es coherente con el principio de quien contamina paga, que a su vez está incluido en la Declaración de Río de 1992 como Principio 16. Todos los países, sin condiciones, lo han aprobado. Por tanto este principio en sí mismo no está en disputa. Lo que es controversial es el nexo causal entre las actividades de los países y la destrucción del medio ambiente y la forma y cantidad de indemnización a pagar.

Con el fin de lograr el consenso sobre el futuro del principio CBDR, los gobiernos deben estar dispuestos a ceder, en particular, en dos temas polémicos: las diferencias entre los países en desarrollo y la responsabilidad histórica de los países industrializados.

Los 133 países del G77 deben reconocer que no son un bloque monolítico, sino tan diverso como el grupo de países industrializados tradicionales en términos de capacidad económica y los impactos ambientales globales. Las futuras responsabilidades (financieras) de los miembros del G77 deben reflejar esa diversidad.

No es inusual ni nuevo hacer este tipo de distinción entre los países al administrar y financiar tareas globales. Por ejemplo, al considerar las cuotas que pagan a la ONU sus diferentes estados miembros. Las cantidades se determinan de acuerdo a una escala de evaluación que se basa ante todo en la capacidad económica de los países. Entre los 30 mayores contribuyentes están las diez naciones que no pertenecen al grupo tradicional de los países industrializados. Seis de ellos son miembros del G77 (China, Brasil, Arabia Saudita, India, Venezuela y los Emiratos Árabes Unidos).

No implicaría la disolución del G-77 ni de otros grupos de países si no se categoriza a ningún estado simplemente como industrializados o en desarrollo. Sin embargo, los países pobres tienen razones para preocuparse de que al renunciar a la distinción entre los países industrializados y en desarrollo podría tener consecuencias negativas. Sin embargo, este no tiene por qué ser el caso. Por el contrario, los países del Sur global podrían beneficiarse si, como parte de un reparto equitativo de tareas a partir de 2015, cada nación tiene garantizado un nivel de subsistencia de los ingresos que le permita ejercer su "derecho al desarrollo sostenible". Al mismo tiempo y en consecuencia, los países ricos tendrían que estar dispuestos a hacer un compromiso vinculante para transferir fondos y tecnología.

Los países industrializados, sobre todo los EE.UU. y los miembros de la UE, deben reconocer oficialmente su responsabilidad histórica por la degradación ambiental y el calentamiento global. Ellos deben estar de acuerdo, en principio, en el pago de indemnizaciones a los países en desarrollo. Los países occidentales no necesariamente tienen que comprometerse legalmente a pagar los daños y reparaciones, en un tratado internacional de derecho, sino que también podrían comprometerse a tal acción de facto.

A la luz del hecho de que muchos países industrializados no han cumplido con las promesas internacionales (como destinar el 0,7% del ingreso nacional bruto - (INB) a la asistencia oficial para el desarrollo), los países del G77 tienen razones para sentir desconfianza. Para tranquilizarlos, los países industrializados tendrán que construir confianza. En pocas palabras, tienen que estar dispuestos a dar el primer paso. Esa es la única manera de romper el círculo vicioso de la irresponsabilidad colectiva. De lo contrario, las negociaciones post-2015 van a terminar en un punto muerto.

Beneficios y responsabilidades

El principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas a menudo se equipara con un reparto equitativo de las cargas y los costos entre los países. Pero es más que eso. Las cargas y costos que los países asumen para hacer frente a los desafíos globales ofrecen ventajas importantes.

Promover la eficiencia energética y la transición a una economía baja en carbono se traduciría en beneficios económicos y aumentaría la calidad de vida de la gente en el largo plazo. En el corto plazo, sin embargo, sólo las empresas que se benefician del status quo van a salir perdiendo. Es por ello que algunas industrias están bloqueando los pasos hacia la transformación socio-ecológica. La industria automotriz, por ejemplo, se opone a la aplicación de los más estrictos estándares de emisiones de carbono en la UE. Las líneas de combate se dibujan no entre países, sino entre los ganadores y los perdedores de la transición hacia una economía sostenible.

La verdad es que no hacer nada resultará mucho más caro que la aplicación del principio CBDR, declaró en 2006 Nicholas Stern en su "Comentario sobre la economía del cambio climático". Según él, el daño ambiental es probable que reduzca la renta nacional bruta (RNB) mundial por lo menos el cinco por ciento por año, si la comunidad internacional no logra ponerse de acuerdo sobre la protección del clima. Por el contrario, Stern estimó en 2006 que el costo anual de las medidas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero que equivaldría a aproximadamente el uno por ciento de la RNB global.

Hay una importante diferencia entre los costos de la acción y los de la inacción: los costos de la inacción serían pagados principalmente por aquellos que son más vulnerables. Las peores consecuencias serían sufridas por quienes viven en los países pobres, especialmente los niños, los jóvenes y los ancianos.

Sería mejor si los gobiernos hacen que los que causaron la degradación del medio ambiente y que cuentan con los medios necesarios paguen para prevenir, reparar y compensar el daño. Este enfoque tiene sentido a nivel nacional también. El principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas por lo tanto tiene mérito más allá de los asuntos internacionales. Se puede aplicar a la carga y la distribución de beneficios dentro de una sociedad.

Por Jens Martens.

Lea aquí el artículo completo (en inglés).

Fuente: D+C Development and Cooperation.