Garantizar una infraestructura justa y sostenible de agua

POR MEERA KARUNANANTHAN, BLUE PLANET PROJECT (PROYECTO POR UN PLANETA AZUL) Y SUSAN SPONK, UNIVERSIDAD DE OTTAWA¹

Los servicios públicos atienden nuestras necesidades más básicas, pero, en el mundo, muchas comunidades continúan luchando para gozar plenamente su derecho a esos servicios. En todo el mundo, las comunidades han resistido los modelos financieros privados y lucrativos para servicios públicos esenciales, como el agua y el saneamiento. La experiencia ha demostrado que servicios de agua y de saneamiento de buena calidad que satisfagan las necesidades de todas las personas sin discriminación, respondan ante las personas a las que asisten y cuiden las cuencas hídricas deben ser de operación, financiamiento y propiedad públicos.

A pesar de la evidencia en aumento que muestra que la privatización de los servicios de agua y saneamiento ha fallado a las comunidades, los defensores del modelo, por lo general, citan la falta de financiación pública como una de las razones para incluir a inversionistas privados. Este capítulo desafía los mitos que rodean la financiación privada y describe algunas consideraciones claves para los activistas comunitarios y los encargados de la toma de decisiones que buscan promover o proteger modelos justos de financiación pública para servicios de agua corriente y saneamiento. Si bien ofrece un panorama general de estrategias de financiación pública que funcionan a cargo de gobiernos locales de todo el mundo, deja en claro que hay mucho por hacer a escala mundial para establecer regímenes fiscales equitativos y así permitir modelos de financiación pública independientes y autosostenibles. Las campañas para la financiación pública del agua y el saneamiento deben combinarse con esfuerzos para garantizar la justicia fiscal mundial.

¿En qué ha fracasado la financiación privada?

La idea de que la financiación privada es deseable es un mito poderoso. A partir de la década de 1990, los gobiernos con escasez de efectivo recurrieron a inversionistas privados, con la esperanza de que construirían o renovarían la infraestructura tan necesaria para llegar a las poblaciones más desatendidas, tales como los usuarios de bajos recursos o las poblaciones aisladas en áreas rurales. Por lo general, los prestamistas multilaterales, como el Banco Mundial, obligaron a los gobiernos a privatizar servicios a cambio de los préstamos necesarios para estabilizar sus economías. En otros casos, los gobiernos privatizaron servicios con la esperanza de atraer nuevas fuentes de financiación y beneficiarse del conocimiento del sector privado.

En la actualidad, gran parte de la investigación empírica demuestra que la participación del sector privado no solo no ha cumplido con estos objetivos, sino que también hizo que los gobiernos no cumplieran con su obligación de garantizar que todos los ciudadanos tuvieran agua corriente potable y saneamiento.² En 2006, el Banco Mundial concluyó que la participación privada en infraestructura “ha sido decepcionante, ya que desempeñó una función mucho menos importante en la financiación de infraestructura en las ciudades de lo que se esperaba”.³

Esta conclusión es de simple lógica económica. La infraestructura de agua y saneamiento requiere de costos iniciales elevados. Para recuperar estos costos y generar ganancias, el sector privado debe cobrar tarifas que son inviables para grandes segmentos de la población o hacer recortes a largo plazo, lo que afecta la calidad de los servicios, las normas ambientales y los derechos laborales. En la década de 1990, las empresas privadas se hicieron cargo de los servicios de agua de Yakarta con la promesa de 22% de rentabilidad de la inversión a cambio del incremento de la cobertura de servicios y la reducción de pérdidas de agua. En 2015, un tribunal de distrito de Yakarta anuló las concesiones privadas, argumentando que se había violado el derecho humano al agua y el saneamiento, y señaló que el sector privado no había podido cumplir con sus promesas.

En Francia, el sector privado recurrió a trucos contables y solo divulgó de manera parcial las ganancias en los informes financieros municipales para evitar la reinversión de los ingresos. En África, donde las necesidades de inversión son mucho mayores, el sector privado no ha querido ni podido satisfacer las necesidades de la población en términos de infraestructura y servicios. El sector público continúa siendo la mayor fuente de financiación.⁴

Los sectores privados deben ser atraídos con políticas que protejan sus ganancias, particularmente en mercados que se consideran riesgosos o que necesitan una mayor cantidad de infraestructura nueva. Dichas políticas suelen acabar violando los derechos de los pobres. Por ejemplo, en la década de 1990, las políticas tarifarias de recuperación total de costos en Sudáfrica provocaron la implementación de medidores de agua prepagos. Cuando los usuarios no pudieron continuar pagando este servicio, comenzaron a utilizar fuentes de agua insalubre, lo que dio como resultado una epidemia de cólera que mató a cientos de personas.

Las empresas privadas también han presionado a los gobiernos para que se firmen tratados de inversión que protejan el derecho corporativo a obtener ganancias por sobre las necesidades sociales. En Argentina, un tratado bilateral de inversión (TBI) con Francia permitió que empresas multinacionales francesas de agua demandaran al gobierno cuando este se negó a aumentar las tarifas del agua en el contexto de la crisis financiera del país en 2001-2002. Por lo general, las empresas multinacionales crearán una sociedad instrumental para beneficiarse de un acuerdo cuando el país en el que invierten no posea un TBI con su sede central, como fue el caso de la empresa Suez en Bolivia, que creó una filial holandesa ante la ausencia de un acuerdo con su sede central, Francia.

Por último, depender de fuentes financieras privadas y externas también expone al gobierno al riesgo de cambio monetario. Las empresas multinacionales, por lo general, insisten en fijar las tarifas de agua en dólares estadounidenses, lo que puede ser extremadamente costoso en caso de que ocurra una devaluación monetaria, como se observó en el caso de Argentina antes mencionado. Las empresas simplemente tienen menos posibilidades de adaptarse a las necesidades y circunstancias locales porque tienen un mandato legal: devolver ganancias a sus accionistas.

La financiación pública es posible

Las necesidades relacionadas con agua y saneamiento se pueden satisfacer por medio de financiación pública. Esta continúa siendo la fuente principal de financiación de infraestructura de agua y saneamiento en el mundo.

En los países de altos ingresos, la infraestructura universal de agua y saneamiento fue construida por el sector público. En el contexto de la rápida urbanización y desarrollo industrial en Europa durante el siglo XIX, los gobiernos municipales crearon los servicios de agua, o se encargaron de ellos, en casi todos los países, incluido el Reino Unido. Incluso en Francia, donde las empresas privadas han estado presentes en el sector desde mediados del siglo XIX, fueron los gobiernos municipales los que financiaron la expansión de la red. Tal como concluye un informe de la Public Services International Research Unit (Unidad de Investigación de la Internacional de Servicios Públicos, PSIRU), los sistemas de agua del mundo han sido construidos y extendidos casi exclusivamente por el sector público.⁵

En los países de medianos ingresos en África, Asia, Oriente Medio y América Latina, el papel del Estado en la inversión en infraestructura es reconocido de manera explícita como un elemento central en el desarrollo y el crecimiento económico. En África, restablecer el papel del Estado en la financiación de la estructura se considera una forma de acabar con históricas relaciones de explotación con donantes y empresas privadas.

Satisfacer el déficit de infraestructura es menos costoso de lo que uno podría pensar. Las investigaciones de la PSIRU demostraron que los países con el mayor grado de necesidad de agua potable y redes de alcantarillado podían brindar estos servicios en un plazo de 10 años con menos de 1% del PIB por año.⁶

Por qué la financiación pública es la mejor opción

Antes del giro neoliberal, la infraestructura de agua y saneamiento se consideró durante mucho tiempo un “bien público” porque sus beneficios se materializan económicamente como un conjunto en términos de una mejora de la salud pública para toda la población a largo plazo. Salvar vidas y evitar la propagación de enfermedades mediante el abastecimiento de agua y servicios de saneamiento de buena calidad se traduce en beneficios para la economía en general.

Algunos estudios que documentan las experiencias de mujeres de todo el mundo indican que las consecuencias de la privatización, incluidas las tarifas más altas, los mayores índices de desconexión, la mala calidad del agua y la falta de poder para tomar decisiones, tienen un efecto desproporcionado en las mujeres pobres, que son las principales encargadas de gestionar las necesidades de la familia.⁷ Las investigaciones en Dhaka, Bangladesh,⁸ y Yakarta, Indonesia,⁹ señalan que la privatización ha incrementado la carga física y emocional en las mujeres que viven en las zonas más pobres de esas ciudades.

Por último, la financiación pública es una opción más viable que la financiación privada. Lo ideal sería que el Estado financiara la construcción directamente con los ingresos fiscales. Sin embargo, si decide solicitar préstamos, puede hacerlo por menos dinero que el sector privado. El sector público paga menos tasas de interés en los préstamos que el sector privado, debido a la mayor seguridad que ofrecen los ingresos fiscales. Desde la perspectiva de los bancos, los préstamos al sector privado son más riesgosos, ya que es posible que no pueda garantizar rentabilidad a largo plazo en inversiones irrecuperables. Es por eso que, sin excepción, los altos costos asociados con la construcción de nueva infraestructura (no solo el funcionamiento y el mantenimiento de la infraestructura existente) requieren apoyo financiero del gobierno.

Métodos de financiación pública

Los impuestos son la fuente más importante de financiación pública. Existen numerosas opciones cuando se habla de diseñar políticas tributarias equitativas. Si bien los métodos que se enumeran a continuación son más accesibles para los gobiernos locales, es importante destacar que los gobiernos centrales desempeñan una función clave para garantizar que los gobiernos locales cuenten con suficientes ingresos públicos para brindar agua y servicios de saneamiento de buena calidad y para garantizar coherencia entre las zonas más pobres y las más ricas con bases tributarias variables. Además, son los encargados de canalizar dinero de donantes internacionales. Así, los sistemas de agua y de saneamiento sostenibles financiados públicamente dependen en gran medida de compromisos sólidos de los gobiernos centrales.

Las fuentes principales de financiación municipal son impuestos sobre inmuebles, cargos o tarifas de servicios, multas y transferencias del gobierno central. Dado que los impuestos sobre inmuebles son una manera de medir el patrimonio de activos, este método es una de las opciones más equitativas para que los municipios financien la infraestructura de agua y saneamiento.

En el Reino Unido, por ejemplo, la mayoría de las familias paga gravámenes anuales basados en el valor de su propiedad, en lugar del consumo de agua medido. Las empresas, por lo general, logran pagar impuestos muy bajos sobre inmuebles, negándoles a los municipios una importante fuente de ingresos. Esto se debe, en parte, al impulso por atraer las inversiones de empresas que buscan municipios con las tasas impositivas más bajas sobre inmuebles.¹⁰

También existen formas creativas de implementar subsidios cruzados en diferentes servicios públicos. En Ecuador, por ejemplo, los servicios de telecomunicaciones recibieron un impuesto especial, que luego fue transferido a la empresa pública de agua y se utilizó para mejorar el servicio de agua y saneamiento.

Los municipios pueden utilizar otros impuestos innovadores, incluido un impuesto al hotel/turista, un impuesto al “pecado” (alcohol, tabaco), un impuesto vial o un impuesto al carbono. La consideración más importante es que se combinen de tal manera que todos los miembros de la comunidad contribuyan según sus ingresos y que las empresas, las instituciones y las personas pudientes no eludan pagar lo que les corresponde.

Además de impuestos, los países de ingresos altos y medios también han utilizado bonos para financiar la infraestructura de agua y saneamiento. Los países en el Sur global también están considerando los bonos como una fuente de financiación para la infraestructura municipal. En la India, se han emitido 25 bonos municipales desde 1997, de los cuales 17 se utilizaron para financiar proyectos de agua y saneamiento.¹¹ También se han emitido bonos municipales en Sudáfrica,¹² Senegal¹³ y México.

Los bancos públicos también tienen un papel importante en la financiación de la infraestructura. Como argumenta el especialista en desarrollo Thomas Marois, los bancos de propiedad estatal han financiado proyectos públicos de infraestructura en países como Brasil, China, Costa Rica, la India, Sudáfrica, Turquía y Venezuela. Además, estima que los bancos públicos controlan 22% de los activos bancarios totales en países emergentes y 8% en países desarrollados, lo que representa una fuente de financiación significativa.¹⁴

Un estudio de la PSIRU de 2012 revela que son muy pocos los países que no pueden financiar públicamente el agua y el saneamiento por medio de recursos nacionales.¹⁵ En estos casos, la ayuda externa puede complementar las inversiones públicas en infraestructura. Satisfacer las necesidades de agua y saneamiento requerirá un mejor enfoque por parte de los países donantes del Norte y el Sur globales.

Las tarifas del agua (consideradas mejor como tarifas al usuario por servicios) técnicamente no son una fuente de financiación pública. Dado que son más sustentables que la financiación del sector privado y lucrativo, las estrategias tarifarias deben ser equitativas y cumplir con las normas de los derechos humanos. Por ejemplo, el suministro de sustento básico en Sudáfrica les proporciona a los hogares 6.000 litros de agua por mes de manera gratuita antes de que se cobren tarifas al usuario por superar esta cantidad. Dado que, incluso con estas medidas, las tarifas suelen perjudicar de manera desproporcionada a las familias de bajos ingresos (en particular aquellas que están compuestas por varios miembros que viven bajo el mismo techo o que tienen mayores necesidades de agua debido a la presencia de una gran cantidad de niños o familiares enfermos), se deben implementar numerosas salvaguardias para garantizar que el derecho humano al agua y al saneamiento se cumpla, incluida la participación pública en la toma de decisiones sobre las estructuras y las dimensiones de las tarifas para garantizar que todos puedan pagarlas. También deben incluir medidas que les permitan a las familias de ingresos más altos realizar subsidios cruzados para las familias de bajos ingresos. Incluso con dichas medidas en marcha, las tarifas solo son un complemento de la generación de ingresos a través de impuestos.

En la India, la administración estatal de Delhi llegó al poder con la promesa de “agua básica gratuita” y, durante su primer año, demostró que este objetivo podía hacerse realidad con rapidez. En 2015, Delhi comenzó a proporcionar 20.000 litros de “agua gratuita” por mes a cada familia y a cobrar tarifas más elevadas si el consumo superaba esa cantidad relativamente abundante. Ese año, la nueva política generó más rentabilidad para los servicios públicos que en años anteriores.

Si bien los métodos enumerados son más accesibles para los gobiernos locales, es importante destacar que los gobiernos centrales desempeñan una función clave para garantizar que los gobiernos locales cuenten con suficientes ingresos públicos para brindar agua y servicios de saneamiento de buena calidad y para garantizar coherencia entre las zonas más pobres y las más ricas con bases tributarias variables. Los gobiernos centrales cuentan con una mayor capacidad tributaria por medio de impuestos sobre la renta, al consumo, sobre empresas y regalías. Además, son los encargados de canalizar dinero de donantes internacionales. Así, los sistemas de agua y de saneamiento sostenibles financiados públicamente dependen en gran medida de compromisos sólidos de los gobiernos centrales.

Lograr que la financiación pública funcione para todos

Eliminar la motivación económica permite que los gobiernos locales reinviertan en el sistema de agua y saneamiento y que satisfagan mejor las necesidades de las comunidades y del medio ambiente. Cuando París volvió a dejar los servicios de agua y saneamiento en manos del sector público, pudo ahorrar 35 millones de euros y redujo las tarifas 8% durante el primer año.¹⁶ Los ahorros permitieron que se invirtiera en medidas de protección de la cuenca y procesos más sólidos para la participación del público.

El sector público no siempre es perfecto: existen numerosos servicios públicos deficientes en todo el mundo. Sin embargo, la naturaleza intrínsecamente no democrática y lucrativa del sector privado hace que sea inadecuado para encargarse de proporcionar equitativamente servicios de agua y saneamiento de buena calidad. Rechazar la financiación privada significa rechazar el impulso continuo de proteger o expandir los márgenes de beneficio; significa que los servicios pueden asumir la responsabilidad ante las comunidades a las que sirven en lugar de ante los accionistas (que están, por lo general, en un país extranjero). También garantiza que los servicios no estén obligados a cumplir con tratados de protección de inversiones que resguarden los mercados y los márgenes de beneficio de inversionistas extranjeros, sino que cumplan con políticas públicas nacionales y locales, normas de derechos humanos y regulaciones ambientales.

No obstante, la batalla no acaba con la eliminación de la financiación privada en el sector. Se deben realizar esfuerzos a fin de garantizar que la financiación pública se utilice para construir sistemas más democráticos, participativos y responsables que satisfagan las necesidades de las comunidades. La participación comunitaria es un componente fundamental de este proceso y los gobiernos deben garantizar que se establezcan mecanismos para involucrar de manera eficaz a los usuarios del agua en la toma de decisiones. Por ejemplo, en París, un observatorio ciudadano permite que organizaciones comunitarias, usuarios del agua, investigadores y otras partes interesadas participen en la regulación de su servicio de agua.¹⁷ En Venezuela, las mesas técnicas de agua reúnen a los residentes locales con representantes del servicio público del agua para monitorear los servicios y ayudar a planificar el desarrollo de infraestructura financiada por el Estado.¹⁸ En ambos casos, los servicios públicos mejoraron porque la información se volvió más accesible y porque se incrementó la participación de las comunidades involucradas.

Referencias

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Hall, David/Lobina, Emanuele (2012): Financing Water and Sanitation: Public Realities. A Report for Public Services International for the 6th World Water Forum, Marsella, 3/2012. Londres: Public Services International Research Unit – PSIRU.
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https://canadians.org/blog/water-justice-gathering-jakarta-celebrates-2015-victories-and-highlights-struggles-ahead

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McMillan, Rebecca/Spronk, Susan (2013): Revolutionary Grandmothers and Radical Engineers: Venezuela’s Technical Water Committees. Ottawa: University of Ottawa, Faculty of Social Science.
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www.municipalservicesproject.org/sites/municipalservicesproject.org/files/uploadsfile/remunicipalisation-chap2-Paris.pdf

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Swope, Christopher/Kassé, Tidiane (2015): How Dakar (Almost) Got Its First Municipal Bond to Market. En: Citiscope, 19/2/2015.
http://citiscope.org/story/2015/how-dakar-almost-got-its-first-municipal-bond-market

Meera Karunananthan es defensora internacional del Agua en el Blue Planet Project, una iniciativa mundial del Council of Canadians (Consejo de Canadienses) destinada a promover el manejo justo del agua en todo el mundo.

Susan Spronk es docente en la Escuela de Desarrollo Internacional y Estudios Mundiales de la Universidad de Ottawa. Es investigadora asociada del Municipal Services Project (Proyecto Municipal de Servicios) y ha publicado numerosos artículos sobre la formación de clases y políticas en materia de recursos hídricos en Bolivia.

Notas: