Exprimiendo al Estado: la influencia corporativa en la política tributaria y las repercusiones en la desigualdad nacional y mundial

por Kate Donald (Centro por los Derechos Económicos y Sociales)

La reducción de la desigualdad es una de las promesas centrales del marco de los ODS que ha sido incorporada tanto como objetivo independiente (ODS 10), como bajo un compromiso transversal de “no dejar a nadie atrás”. Reducir la desigualdad requiere más recursos para invertir en bienes y servicios que permitan corregirla, al igual que una distribución más equitativa de los mismos. La tributación es una herramienta esencial para que los gobiernos alcancen estos dos objetivos; de ahí la inclusión de la política fiscal en la meta 10.4 (“Adoptar políticas, especialmente fiscales, salariales y de protección social, y lograr progresivamente una mayor igualdad”). Sin embargo, la evasión y elusión fiscal por parte de corporaciones bloquean estos dos canales esenciales para reducir la desigualdad.

Los ODS no mencionan explícitamente la necesidad de redistribución, pero la política fiscal sólo puede reducir realmente la desigualdad si es redistributiva, con impuestos progresivos (quienes tienen altos ingresos pagan mayores tasas de impuestos) y un gasto social pro pobre (las poblaciones más vulnerables son las que más se benefician). Ciertamente, es evidente que la distribución actual de los recursos (que se inclina de manera cada vez más obscena hacia los más ricos) es un factor clave de la crisis mundial de desigualdad que los ODS buscan abordar.¹ Por otro lado, los ODS reconocen la necesidad de recaudar más recursos: el ODS 17 (al igual que el Programa de Acción de Addis Abeba) se centra en gran medida en la forma de encontrar el dinero para financiar los ODS y pone un énfasis particular en la movilización de recursos a nivel doméstico. Al mismo tiempo, existe evidencia creciente sobre la manera en que la inversión gubernamental se relaciona con la desigualdad: los servicios públicos reducen la desigualdad y proporcionan un “ingreso virtual”,² mientras que las recientes medidas de austeridad que han reducido drásticamente la inversión en servicios públicos han aumentado la desigualdad económica en los países en que han sido implementadas.³

La elusión y la evasión fiscal (o los abusos tributarios, en conjunto^*) cierran estos canales esenciales para reducir la desigualdad. Ambos perpetúan una injusta transferencia de recursos hacia las corporaciones multinacionales, los ejecutivos principales y los principales accionistas, y privan a los países de los ingresos que podrían utilizar para avanzar hacia una mayor igualdad. Este tipo de comportamiento empresarial también afecta la desigualdad entre países (que el ODS 10 también se compromete a reducir), pues disminuye de forma desproporcionada los ingresos potenciales de países en desarrollo, perpetuando el status quo desigual en el poder económico y la gobernanza mundial.

El rol del poder empresarial

Los abusos tributarios de las corporaciones no ocurren en un vacío político, y las lagunas legales que las corporaciones usan para evadir impuestos no surgen de manera independiente. Las grandes corporaciones tienen un enorme caudal de poder político y, por lo tanto, desempeñan un papel importante en impulsar vacíos en la legislación,  incentivos fiscales, regímenes de secreto bancario y otras políticas fiscales que les beneficien.

Existe una notable falta de transparencia en la mayoría de países con respecto al cabildeo y la influencia empresarial sobre las decisiones políticas. Por su naturaleza, la influencia corporativa suele ser negada u ocultada. Sin embargo, hay ciertos contextos en los que se ha estudiado y/o cuantificado el poder de las empresas sobre la política fiscal. Recientes hallazgos de Oxfam America demuestran que entre los años 2009 y 2015, las 50 compañías más grandes de los Estados Unidos gastaron aproximadamente US$ 2.500 millones en actividades de cabildeo, con aproximadamente US$ 352 millones gastados en cabildeo sobre asuntos tributarios. Mientras tanto, recibieron más de US$ 423 mil millones en exenciones fiscales; US$ 1.200 por cada US$ 1 que gastaron en el cabildeo en estos temas.⁴ También en los EE.UU., los investigadores han encontrado que el aumento en 1 por ciento en los gastos de cabildeo registrados parece reducir las tasas impositivas efectivas hasta en 1,6 por ciento en el año siguiente para una empresa promedio.⁵ Tomando en consideración el largo plazo, desde 1952 los beneficios empresariales han aumentado del 5,5 al 8,5 por ciento del PIB de Estados Unidos, mientras que los ingresos provenientes de impuestos corporativos se han desplomado del 5,9 a 1,9 por ciento del PIB.⁶

El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI) ha demostrado que las élites en muchos países centroamericanos (incluyendo sectores empresariales como las finanzas, la agroindustria, el café y otros sectores orientados a la exportación) han utilizado su influencia para pugnar por políticas fiscales que les sean favorables, bloquear reformas tributarias que afecten sus intereses y preservar los vacíos legales y el acceso a paraísos fiscales.⁷ Oxfam Perú ha puesto en evidencia cómo el sector minero efectivamente “ capturó el Estado “allí, usando su poder para impedir reformas que de aprobarse hubiesen reducido la evasión fiscal, forzado a las compañías mineras a pagar sus deudas tributarias o creado nuevos impuestos en medio del auge de precios de los metales.⁸

Más allá del tema tributario, los efectos políticos y económicos perjudiciales del cabildeo corporativo han sido demostrados con claridad en varios otros casos. Por ejemplo, un documento de trabajo del staff del FMI encontró que el cabildeo del sector financiero habría contribuido a la crisis financiera mundial de 2007/2008, ya que estaba asociado ex ante con la toma de mayores riesgos y ex post con un peor desempeño.⁹

Efectos nacionales sobre la desigualdad económica

Entre las prácticas más comunes que permiten a las corporaciones evitar pagar su justa contribución en impuestos están la prevalencia de tasas efectivas muy bajas de impuestos corporativos, incentivos fiscales tales como exenciones y subsidios, falta de transparencia en el patrimonio empresarial y las declaraciones tributarias, políticas de secreto bancario y vacíos en la legislación tributaria que facilitan realizar depreciaciones aceleradas o el traslado/minimización de las ganancias a jurisdicciones con menores impuestos.

Estos métodos han ocasionado enormes pérdidas de ingresos potenciales para las arcas gubernamentales:

• Las tasas del impuesto sobre la renta corporativas han disminuido tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo entre un 15-20% en las últimas tres décadas.¹⁰

• Se calcula que los países en desarrollo pierden anualmente US$ 138.000 millones en ingresos públicos debido a los privilegios fiscales de los que gozan las empresas.¹¹

• Los abusos tributarios corporativos facilitados por los vacíos legales, la falta de transparencia y los paraísos fiscales implican pérdidas adicionales de ingresos públicos para los países en desarrollo:

• US$ 100.000 millones anuales por la evasión fiscal de empresas multinacionales, según la UNCTAD;¹²

• US$ 212 mil millones cada año por la erosión de la base imponible y el traslado de ganancias (estrategias de evasión fiscal que explotan brechas y desajustes en las reglas impositivas para trasladar artificialmente las ganancias a jurisdicciones con impuestos bajos o sin impuestos), según los economistas del FMI.¹³

En muchos casos, estas pérdidas superan lo que los gobiernos de estos países reciben en asistencia oficial para el desarrollo (AOD) y representan porciones significativas del PIB y, más aun, del presupuesto que destinan a los derechos sociales. Por ejemplo, en Zambia, las pérdidas combinadas derivadas del traslado de ganancias en el sector minero pueden llegar a ser de US$ 326 millones anuales, lo que equivale a cerca del 60 por ciento del presupuesto de salud para el 2015.¹⁴

El resultado de tales maniobras empresariales es la reducción de ingresos públicos disponibles para ser redistribuidos a quienes lo necesitan con urgencia, financiando las inversiones que contribuyen a igualar por lo alto (por ejemplo, en servicios públicos y en protección social). Estas políticas y prácticas obstaculizan por lo tanto los esfuerzos por lograr una mayor igualdad y están en conflicto directo con varias metas de los ODS, en particular las metas 10.1 (“De aquí a 2030, lograr progresivamente y mantener el crecimiento de los ingresos del 40% más pobre de la población a una tasa superior a la media nacional”) y 10.4, y socavan o dificultan el logro de muchos otros (por ejemplo, aquellos que se relacionan con los servicios públicos o la protección social e incluso la igualdad de género y la reducción de la pobreza).

Como se ha descrito anteriormente, esta situación también crea una especie de trampa de desigualdad, por medio de la cual la creciente desigualdad económica refuerza la desigualdad política, lo que a su vez aumenta la capacidad de las corporaciones y las élites económicas para manipular la formulación de políticas y proteger su riqueza y privilegios, mientras el poder de los sindicatos, por ejemplo, se está erosionando cada vez más.¹⁵ Un gobierno carente de recursos suficientes también tiene menos capacidad para regular el comportamiento de las empresas, recaudar y auditar los impuestos y encausar el funcionamiento de los mercados de una manera positiva, en compatibilidad con sus obligaciones en derechos humanos.

Efectos internacionales

Además de la multitud de efectos sobre la desigualdad en el plano nacional, la captura corporativa sobre la política fiscal en un país puede tener efectos profundos a nivel internacional. Así ha ocurrido, por ejemplo, cuando las corporaciones han condicionado sus inversiones a la concesión de ‘incentivos’ tributarios a su favor, creando una “carrera hacia el fondo” entre países que compiten por dicha inversión. Los países de bajos ingresos cuyo recaudo depende más de la tributación corporativa (pero que a su vez tienen apremios para atraer inversión extranjera) se ven particularmente afectados.

Las políticas tributarias y financieras de los países tienen enormes ‘efectos colaterales’, especialmente las de los países ricos con mayor influencia sobre la gobernanza económica mundial. Por ejemplo, cuando países como Suiza, Reino Unido o Estados Unidos fungen como jurisdicciones de secreto financiero (paraísos fiscales), donde las corporaciones pueden llevar fácilmente su dinero para evitar pagar o reducir el pago de impuestos en los países donde realmente operan, los efectos se sienten en todo el mundo. Los abusos tributarios permitidos por tales jurisdicciones y arreglos de política representan una enorme pérdida para los países en desarrollo, limitando su poder de gasto, su margen de maniobra económico y político y, además, su capacidad para reducir la desigualdad. El impacto es sentido por personas reales en estos países; en particular, las personas más pobres y más desfavorecidas son quienes sufren la peor parte como consecuencia de la falta de inversión en reducción de la pobreza, servicios públicos y sociales y en la protección del medio ambiente. Como resultado, el progreso hacia una mayor igualdad de género y económica suele verse amenazado, y las violaciones de los derechos de las personas (por ejemplo, a la educación, la salud, el agua y el saneamiento) pueden empeorar o perpetuarse.

Además de reforzar o exacerbar las desigualdades dentro de los países, los abusos tributarios transfronterizos de las empresas socavan otra meta declarada del ODS 10: reducir la desigualdad entre los países. Funciona como una versión ampliada e internacional del círculo vicioso de la desigualdad económica y política descrito anteriormente. Al privar de recursos a los países más pobres, se restringe su poder económico y político, lo que dificulta su capacidad para impulsar cambios significativos en el sistema tributario internacional o la gobernanza económica mundial. Por ejemplo, la demanda de los países en desarrollo por un organismo tributario intergubernamental ha sido rechazada por los países ricos, que insisten en que las normas tributarias mundiales deben seguir estableciéndose en la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), donde tienen un control efectivo.¹⁶

La meta 10.b de los ODS se compromete a “Fomentar la asistencia oficial para el desarrollo y las corrientes financieras, incluida la inversión extranjera directa, para los Estados con mayores necesidades”. Actualmente, debido a políticas y prácticas que permiten a las corporaciones multinacionales evitar pagar impuestos donde obtienen ganancias o extraen recursos, ocurre precisamente lo contrario. Las finanzas fluyen fuera de los Estados donde la necesidad es mayor, a menudo a guaridas fiscales en Estados muy ricos.

Aplicar los derechos humanos para contrarrestar la captura corporativa de la política fiscal

En los últimos años, los líderes del mundo empresarial reunidos en Davos para el Foro Económico Mundial se han lamentado del aumento de la desigualdad económica; pero muchas de las corporaciones que ellos representan continúan invirtiendo enormes esfuerzos por evadir o minimizar sus responsabilidades fiscales. Varias corporaciones multinacionales se han unido a múltiples alianzas por los ODS, alentadas por la aceptación acrítica de muchos gobiernos de que el sector privado es el impulsor benevolente de la implementación de los ODS. Cabe mencionar que sólo una pequeña parte de estas alianzas están dedicadas al ODS 10 –el más ignorado de los 17 objetivos, por un amplio margen– pues la gran mayoría se han enfocado en el ODS 8 sobre crecimiento económico, donde las entidades empresariales tienen naturalmente un interés particular.¹⁷

El monto de impuestos que pagan las corporaciones, y dónde los pagan, tiene profundos efectos sobre los derechos humanos y las desigualdades. Pero, ¿cómo remediar el status quo de evasión y elusión desenfrenadas de impuestos corporativos? No se trata sólo de una cuestión de “responsabilidad social corporativa” (aunque sería un paso en la dirección correcta que cada vez más corporaciones reconozcan que pagar su justa contribución en impuestos es una parte indispensable de ser un “buen ciudadano corporativo”). En última instancia, es la obligación y el papel determinante de los gobiernos en prevenir los abusos tributarios y regular el comportamiento de las empresas el factor clave.

En este ámbito, las obligaciones en materia de derechos humanos –incluidas las obligaciones extraterritoriales– pueden ser de verdadero valor estratégico y moral. Hay muchas iniciativas en el campo de los derechos humanos orientadas a abordar y controlar el comportamiento corporativo que puede conducir a violaciones de los derechos humanos. El Consejo de Derechos Humanos aprobó en 2011 los Principios Rectores de las Naciones Unidas Sobre las Empresas y los Derechos Humanos. Desafortunadamente, este instrumento no hace referencia a las prácticas tributarias de las empresas; deficiencia que podría remediarse en los planes de acción nacionales que se están elaborando para su aplicación. Mientras tanto, se están realizando esfuerzos para negociar un tratado vinculante de derechos humanos sobre las empresas transnacionales y otras empresas comerciales (con una resistencia significativa de varios Estados miembros de la ONU, en particular los Estados Unidos y la UE). El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR) está elaborando una nueva Observación General sobre las actividades empresariales,¹⁸ que proporcionaría una interpretación autorizada de lo que los Estados están obligados a hacer con arreglo al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales para regular el comportamiento de las empresas, incluso para hacer frente a los abusos tributarios.

Mientras tanto, los órganos de vigilancia de los derechos humanos están comenzando a abordar la política fiscal y los abusos tributarios como una grave cuestión de derechos humanos. Por ejemplo, el Comité para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer recientemente cuestionó a Suiza sobre el impacto perjudicial que sus políticas de secreto bancario tienen sobre los derechos de las mujeres y el desarrollo sostenible en los países más pobres.¹⁹ El CESCR expresó también su alarma²⁰ sobre varios aspectos de la política fiscal en el Reino Unido, recomendando que el país adopte medidas estrictas para hacer frente a los abusos tributarios de las empresas.²¹ La búsqueda de la rendición de cuentas a través de los órganos de derechos humanos es, por lo tanto, un camino hacia adelante con un potencial cada vez mayor.

En términos de objetivos de incidencia política, las reformas fiscales son necesarias en muchos contextos nacionales, para hacer el sistema tributario más justo y para combatir los abusos tributarios, pero la acción colectiva a nivel global también es indispensable. En un contexto en que el capital es muy móvil y las corporaciones multinacionales se extienden a través de las fronteras, ningún país puede abordar estos temas aisladamente. Todos los países tienen un papel que desempeñar, pero los países ricos que efectivamente establecen las reglas del mercado global y sirven como Estado de residencia de las corporaciones multinacionales más poderosas tienen una responsabilidad especial. Los países que albergan paraísos fiscales son aún más responsables.

El objetivo 10.6 se compromete a “Asegurar una mayor representación e intervención de los países en desarrollo en las decisiones adoptadas por las instituciones económicas y financieras internacionales para aumentar la eficacia, fiabilidad, rendición de cuentas y legitimidad de esas instituciones”. Un sistema de toma de decisiones más democrático e igualitario en materia fiscal es indispensable para remediar muchos de los problemas mencionados anteriormente y facilitar el progreso hacia el ODS 10. Un organismo fiscal intergubernamental de la ONU, por ejemplo, en el que todos los países tengan voz y voto en condiciones equitativas (a diferencia de la OCDE), debería estar facultado para reescribir las reglas del fracasado régimen tributario internacional, en particular para redistribuir el derecho a gravar el capital de una manera más justa. En la búsqueda de una gobernanza fiscal más equitativa a escala global, los países del G77 y los grupos de la sociedad civil han venido utilizando argumentos de derechos humanos de forma creciente.²²

Para contrarrestar la desmedida influencia de las empresas sobre la política fiscal, será esencial contar con requisitos de transparencia más estrictos. Esto incluye leyes más exigentes de divulgación y presentación de informes en relación con el cabildeo corporativo, las donaciones políticas e influencia sobre funcionarios públicos y procesos políticos, a nivel nacional e internacional (por ejemplo, en la OCDE, las Naciones Unidas o el G20). Pero también requerirá reformas más amplias y más radicales con respecto a la transparencia financiera de las empresas –por ejemplo, registros obligatorios de verdaderos propietarios o beneficiarios, reportes país por país e intercambio automático de información tributaria. La aplicación de esas medidas es un paso esencial para alcanzar los objetivos de igualdad, gobernanza y cooperación internacional de la Agenda 2030, por lo que podría ser útil incluirlos como indicadores de los ODS. Desafortunadamente, propuestas similares²³ han sido rechazadas hasta ahora a nivel de los indicadores globales, prefiriéndose un conjunto de indicadores que es muy débil en temas de rendición de cuentas, transparencia corporativa y reforma del sistema tributario internacional. Sin embargo, estos puntos todavía podrían incluirse en los indicadores nacionales y regionales para el ODS 10, el ODS 16 sobre promoción de sociedades pacíficas e inclusivas, acceso a la justicia e instituciones inclusivas, y el ODS 17 sobre los medios de implementación.

Conclusión

Actualmente, los sistemas tributarios nacionales e internacionales benefician a las grandes corporaciones a expensas de la gente, exacerbando la desigualdad y socavando los derechos humanos. Los abusos tributarios de las empresas y las tendencias imperantes con respecto a la baja carga tributaria de las empresas multinacionales son un obstáculo importante para lograr el ODS 10. De hecho, al privar a los países de los ingresos necesarios para gastar en servicios públicos, protección del medio ambiente y mitigación de la pobreza, estos fenómenos amenazan el logro de toda la Agenda 2030. Sin embargo, el ODS 10 está expuesto a un mayor riesgo, en la medida en que la cuestión de la desigualdad está estrechamente relacionada con quién controla los recursos, cuánto pagan de impuestos los diferentes grupos y quién tiene acceso al poder e influencia sobre la política. El objetivo de reducir la desigualdad en cada país y entre países simplemente no puede ser resuelto apelando a soluciones basadas en el mercado o por iniciativas del sector privado que se han presentado como soluciones mágicas sin serlo; requiere serios esfuerzos en la transformación de las relaciones de poder y la distribución de recursos para tener alguna posibilidad de éxito.

Notas

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Kate Donald es directora del programa Derechos Humanos en el Desarrollo en el Centro por los Derechos Económicos y Sociales (CESR).