La mercantilización sobre la comunidad: financierización del sector inmobiliario y su amenaza al ODS 11 y el derecho a la vivienda

POR LEILANI FARHA, RELATORA ESPECIAL DE LA ONU SOBRE una VIVIENDA adecuada, Y BRUCE PORTER, SOCIAL RIGHTS ADVOCACY CENTRE (CENTRO DE DEFENSA DE LOS DERECHOS SOCIALES)¹

El ODS 11 propone “[l]ograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”. Este objetivo se enfoca principalmente en el derecho a una vivienda adecuada. La meta 11.1 compromete a los gobiernos, de aquí a 2030, “a asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados [...]”. Las demás metas del ODS 11 parten de allí: mejorar los asentamientos informales, garantizar el acceso a un servicio de transporte que conecte las viviendas con los lugares de trabajo y los servicios sociales, garantizar la participación en la planificación y la gestión de asentamientos humanos y garantizar protección ante los efectos de los desastres naturales. Durante mucho tiempo, todos estos compromisos han sido reconocidos como obligaciones centrales de los Estados respecto del cumplimiento progresivo del derecho a una vivienda adecuada. El desafío más grande del cumplimiento de este derecho para 2030 es el dominio sin precedentes que imponen las empresas financieras en el sector inmobiliario.

Algo único y de importancia histórica sobre el ODS 11 y sus metas es que compromete a los Estados a un cronograma firme para el cumplimiento del derecho a la vivienda. Hasta ahora, los Estados se han ocultado detrás de interpretaciones erróneas de las expresiones sobre “cumplimiento progresivo” del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) para justificar sus engaños e inacciones, con terribles consecuencias para las vidas de las personas afectadas. Ya no pueden decir “tal vez más adelante”. Han hecho un compromiso firme para cumplir los objetivos y los cronogramas que materialicen el derecho a la vivienda. Deben actuar y lograr resultados en un plazo de 15 años.

Reconocer el ODS 11 como una obligación de los derechos humanos proporciona un marco transformativo por medio del cual un compromiso político que no cuenta con un marco detallado de implementación se puede convertir en algo más práctico y viable.

Sumar los derechos humanos al ODS 11 ofrece una forma de gobernanza, un sistema de normas y valores para informar el proceso de toma de decisiones, elaboración de políticas, planificación y desarrollo y una forma de empoderar a los residentes para lograr que los Estados y otros agentes se hagan responsables.

El dominio de las empresas financieras en el sector inmobiliario

En todo el mundo, el desafío más grande que enfrenta el cumplimiento del derecho a la vivienda para 2030 es el dominio sin precedentes de las empresas financieras en el sector inmobiliario. Lo que suele conocerse como “captura corporativa” en otros ámbitos ha ocurrido de manera sistemática y con gran alcance en el sector inmobiliario durante el último cuarto de siglo. En los últimos años, se han producido cambios históricos y estructurales en los mercados inmobiliario y financiero y en las inversiones mundiales. En vez de valorarse como un lugar para vivir en una comunidad, la vivienda se ha convertido en un bien de consumo que se compra y se vende a cambio de una ganancia, que se valora como una garantía para instrumentos financieros que se comercializan en mercados mundiales y que se trata como un medio para acumular una gran riqueza para unos pocos, mientras se convierte en algo inalcanzable para otros. Estos desafíos mundiales al derecho humano a la vivienda suelen conocerse como “financierización de la vivienda”. La expresión se refiere a la manera en que la inversión de capital en el sector inmobiliario desconecta cada vez más las viviendas de su función social de proporcionar un lugar para vivir. También se refiere a la manera en que los mercados inmobiliarios y financieros dejan de lado el papel que desempeña la vivienda en el bienestar de las personas y las comunidades. En resumen, la financierización de la vivienda se opone directamente a la idea de que la vivienda, como derecho humano, está vinculada a la dignidad personal, la seguridad y la capacidad de tener éxito en las comunidades.

El ritmo y el alcance con que las empresas y los fondos financieros están invadiendo el sector inmobiliario son impactantes. Los inmuebles residenciales del mundo están valuados hoy en 163 billones (millones de millones) de dólares, más de la mitad del valor de todos los activos mundiales y más del doble del PIB del mundo.² Los bancos, los fondos de cobertura y de pensión, las entidades privadas de inversión de capital y otros tipos de intermediarios financieros salen a la búsqueda de viviendas en “ciudades de cobertura” (hedge cities) como un puerto seguro para guardar excedentes de capital, generalmente beneficiándose de protecciones fiscales. Los precios de las viviendas ya no son proporcionales a los niveles de los ingresos familiares y, en su lugar, se ven impulsados por la demanda de activos inmobiliarios entre inversionistas mundiales, por lo que, en algunas ciudades, aumentan más de 50% en un periodo de cinco años.³

Las fluctuaciones en los mercados impulsadas por las dinámicas del capital mundial, en lugar de la necesidad de vivienda, se han convertido en la fuerza dominante en el sector inmobiliario. Cuando los precios de las viviendas se disparan, los residentes de bajos ingresos, y a veces los que obtienen ingresos medios, se ven obligados a abandonar sus comunidades debido a los elevados costos de la renta o la hipoteca. Cuando los precios de las viviendas se desploman, los residentes se enfrentan a ejecuciones

hipotecarias y a la falta de hogar. La devastación de vidas y la magnitud de desalojos y desplazamientos causados por la incorrecta regulación de los mercados financieros corporativos no tienen precedentes. En Estados Unidos, durante los cinco años que siguieron a la crisis financiera, más de 13 millones de ejecuciones hipotecarias resultaron en más de 9 millones de familias desalojadas.⁴ En España, más de medio millón de ejecuciones hipotecarias provocaron más de 300.000 desalojos.⁵ Esta magnitud de desalojos debería generar la indignación de la comunidad internacional por las violaciones del derecho a la vivienda. Sin embargo, los estragos de la financiación corporativa y de los mercados financieros mundiales han escapado, en gran medida, de su rendición de cuentas por los derechos humanos.

En lugar de responder ante estas crisis garantizando que los gobiernos y las empresas financieras sean responsables del derecho a la vivienda, el patrón predominante ha consistido en hacer que los gobiernos sean responsables ante los mercados de valores privados y las agencias de calificación crediticia. Las crisis financieras han causado que los gobiernos renuncien al control de los activos y la financiación inmobiliarios y que se lo entreguen a entidades privadas de inversión de capital, al vender grandes cantidades de activos inmobiliarios y de bienes raíces a precios muy bajos a agentes corporativos. Las medidas de austeridad han sido diseñadas para satisfacer las demandas de los prestamistas privados de inversión de capital, en vez de las necesidades de las personas sin hogar, ya que han impuesto más privatización y desregulación y creado más vulnerabilidad a largo plazo para las fuerzas del mercado.

En las economías en desarrollo, incluso los asentamientos informales están sujetos a la inversión especulativa. Los residentes son desplazados y generalmente despojados de su hogar para construir viviendas lujosas que suelen permanecer vacías. Incluso cuando se introducen mejoras en los asentamientos informales, si bien cubren una necesidad importante (como se prevé en la meta 11.1), estas mejoras se han iniciado dentro del marco de asociaciones público-privadas (APP) que, a la larga, sirven para consolidar la privatización. En lugar de apoyar y desarrollar la producción social de viviendas basada en la comunidad en terrenos considerados un bien público, la “mejora de los barrios marginales” suele incluir a agentes corporativos tanto en la producción de las viviendas como en la prestación de créditos, lo que impone títulos de propiedad individualizados, propiedad privada y dependencia de los mercados financieros mundiales. Tanto en el Norte como en el Sur globales, los modelos de viviendas y terrenos como bienes sociales han sido transformados en viviendas consideradas como bienes de consumo para la acumulación de riqueza.

El dominio de las corporaciones financieras en la toma de decisiones sobre el sector inmobiliario y de bienes raíces y la pérdida de modelos de gobernanza independiente mediante los cuales los agentes y los mercados financieros pueden regularse de manera adecuada han sido graduales y, por lo general, invisibles. La tendencia ahora se ha vuelto bastante rigurosa, con el papel visible y sin precedentes de los millonarios en bienes raíces en el gobierno y la formulación de políticas en Estados Unidos y en todas partes. La captura corporativa de la gobernanza democrática afecta a todos los sectores, pero es particularmente sistemática e integral en el ámbito inmobiliario y de bienes raíces.

La financierización de la vivienda es un ataque triple a los derechos humanos. En primer lugar, debilita la gobernanza democrática y la responsabilidad comunitaria. Cuando el sector inmobiliario está dominado por corporaciones financieras, los gobiernos tienden a rendir cuentas y a responder ante instituciones y acreedores financieros internacionales, en lugar de hacerlo ante los derechos humanos y las necesidades de vivienda de las comunidades. Las decisiones relativas a la vivienda (su uso, su costo, dónde se construirá o si será demolida) que se toman desde salas de reuniones básicamente están desconectadas de los titulares de los derechos. Esto debilita la responsabilidad efectiva en materia de derechos humanos y se contradice con la meta 11.3, que demanda una planificación de asentamientos humanos participativa, integrada y sostenible en todos los países. En segundo lugar, la financierización de la vivienda exacerba la desigualdad y la exclusión social, lo que dificulta el cumplimiento del ODS 10, que trata sobre la reducción de las desigualdades, y el ODS 16, que trata sobre sociedades pacíficas, justas e inclusivas. Crea más riqueza para los ricos y priva a las personas pobres de una vivienda y una comunidad. En tercer lugar, la financierización separa la vivienda de los valores de los derechos humanos de vivir en una comunidad, en igualdad de condiciones en cuanto a dignidad y seguridad; estos son los valores que deben definir la vivienda. Cuando las viviendas se compran y venden como un bien de consumo en lugar de valorarse como un lugar para vivir, se convierten en algo deshumanizado. Los derechos a las ganancias previstas de los inversionistas, amparados en acuerdos comerciales y de inversión, cuentan con la protección de cortes y tribunales, mientras que a los residentes cuyos derechos a la vivienda se violan sistemáticamente se les niega el acceso a la justicia.

El cambio hacia un paradigma de derechos humanos para el cumplimiento del ODS 11

Los mercados mundiales financierizados casi siempre se consideran fuerzas externas más allá del control de los Estados. Sin embargo, la financierización es, de hecho, un resultado de la acción y la inacción de los Estados, sostenida y apoyada por los Estados. Depende de la ejecución por la vía judicial de acuerdos entre los prestamistas y los prestatarios, de leyes que gobiernan el derecho a la propiedad, legislaciones y políticas urbanísticas y del uso de la tierra. Depende de un sistema cada vez más complejo de tratados internacionales y regionales negociados por Estados que gobiernan los términos y las condiciones de las inversiones y las acciones gubernamentales que posiblemente impacten en las ganancias. Los Estados y los gobiernos son perfectamente capaces de rediseñar las leyes y las políticas que gobiernan los mercados inmobiliarios y financieros para reconocer la centralidad del derecho a una vivienda adecuada; la cuestión es que se les permita implementarlas. La capacidad de los Estados para desempeñar esta tarea es central para el cumplimiento del ODS 11. Requerirá una transformación significativa de los sistemas jurídicos y de responsabilidad actuales y nuevas vías de acceso a la justicia, a escala local, nacional e internacional. Tareas ambiciosas, pero no imposibles.

El reclamo de los derechos humanos dentro del sector inmobiliario para que deje de estar en manos del dominio de las finanzas corporativas significará reivindicar el rol de quienes reclaman derechos y, al mismo tiempo, exigir que los gobiernos en todos los niveles, desde el local hasta el nacional, cumplan sus obligaciones de respetar, proteger y satisfacer el derecho a una vivienda adecuada. Estas obligaciones deben entenderse no solo en el contexto de los programas gubernamentales para proporcionar viviendas, sino también en relación con el papel de los gobiernos para regular a los agentes privados y los mercados financieros.

Las obligaciones de los Estados respecto del sector financiero por lo general han sido ignoradas o interpretadas de manera muy limitada. La posición predeterminada, reforzada por la ideología del neoliberalismo, es que los Estados simplemente deberían permitir que los mercados trabajen de acuerdo con sus propias reglas, sujetos solo al requisito de que los agentes privados “no hagan daño” –sin importar lo que eso signifique para ellos– y que eviten las violaciones explícitas de los derechos humanos. Lo que generalmente queda fuera del debate es la idea de que los agentes corporativos deben cumplir con leyes y regulaciones nacionales, y que estas deben estar diseñadas por los Estados de tal manera que sean coherentes con el derecho a la vivienda. Esto significa, por ejemplo, que, si bien no existe una obligación dentro de la legislación internacional de derechos humanos que exija que las empresas privadas proporcionen viviendas asequibles a aquellos que las necesiten, es posible que los gobiernos tengan, en varias circunstancias, la obligación de imponer ese requisito a los futuros desarrolladores. Para el cumplimiento del ODS 11 será importante utilizar la gran cantidad de capital disponible para inversión en viviendas. Sin embargo, depende de los Estados garantizar que las inversiones inmobiliarias sean coherentes con el cumplimiento del derecho a la vivienda. Los Estados no pueden simplemente ampararse en agentes privados, con la diligencia debida, para diseñar políticas de vivienda capaces de cumplir con el ODS 11. Deben desarrollar e implementar activamente nuevos enfoques de inversión para garantizar ese resultado.

Un enfoque centrado en los derechos humanos se basará en modelos innovadores de producción de viviendas y en la resistencia creciente a la financierización de la vivienda que surge en las comunidades de todo el mundo. Los residentes están demandando que las personas necesitadas puedan acceder a la gran cantidad de viviendas desocupadas controladas por especuladores, que los desarrolladores tengan la obligación de construir viviendas asequibles y diseñadas por y para la comunidad, y que los tribunales protejan el derecho a la vivienda. Los residentes de asentamientos informales están demandando nuevos modelos de mejora basados en la práctica comunitaria y la producción social. Las comunidades exigen un cambio considerable en la gobernanza de las viviendas y los terrenos y rechazan la mercantilización de las viviendas para recuperar el significado de la vivienda en términos de dignidad humana y seguridad, como experiencia vivida y como derecho humano. Algunos gobiernos locales están pidiendo el reconocimiento del papel central que pueden desempeñar para facilitar y apoyar estos tipos de respuestas comunitarias a la financierización. También están abogando ante otros niveles gubernamentales por los cambios legislativos, normativos y fiscales necesarios.

Algunos Estados han impuesto restricciones a compradores extranjeros de bienes raíces residenciales y otros han establecido impuestos a las viviendas desocupadas o lujosas. Algunas jurisdicciones han introducido un impuesto a la especulación de la propiedad y otros han logrado que desarrolladores cambiaran sus planes de viviendas lujosas por desarrollos inclusivos que satisfagan las necesidades de los residentes. Otros gobiernos, como las regiones autónomas de Andalucía y Cataluña en España, han introducido leyes que afirman explícitamente la función social de la vivienda y que facilitan la expropiación temporal de viviendas desocupadas.⁶ Los tribunales nacionales reconocen cada vez más su importante papel en la aplicación de la legislación nacional de manera coherente con el derecho a la vivienda mediante, por ejemplo, el rechazo de ejecuciones de hipotecas o desalojos que resultarían en la falta de vivienda.⁷

Si bien estas medidas son comienzos importantes y pueden mitigar los efectos de la financierización de la vivienda, también se necesita un cambio más fundamental. El ODS 11 y la Nueva Agenda Urbana (adoptada en la Conferencia Hábitat III en Quito, Ecuador, en octubre de 2016) ofrecen una importante oportunidad para reemplazar la mercantilización de la vivienda como un medio de acumulación de riqueza por el derecho humano a la vivienda como componente de la dignidad, la seguridad y las comunidades sostenibles. A fin de realizar ese cambio, será fundamental lograr un compromiso más sólido de los Estados con los mercados financieros, los organismos regulatorios y las entidades privadas de inversión de capital para garantizar que la inversión inmobiliaria y las iniciativas de desarrollo sean coherentes con las obligaciones de los Estados de cumplir con el derecho a la vivienda para 2030. Los tribunales deben comenzar a interpretar y aplicar todas las leyes nacionales de una manera que considere seriamente la obligación de cumplir con el derecho humano a la vivienda en un plazo razonable, a través todos los medios apropiados, así como las obligaciones vinculantes en todos los niveles gubernamentales. Los compromisos realizados en el marco del ODS 11 pueden tomarse como referencia de esa obligación para con los derechos humanos. Las instituciones nacionales de derechos humanos deben controlar el efecto de la inversión en el derecho a la vivienda y el progreso del ODS y responsabilizar a los gobiernos y a los agentes privados por las violaciones y la falta de progreso. Los tratados comerciales y de inversión deben garantizar que los Estados cuenten con todas las herramientas necesarias para regular y dirigir la inversión privada a fin de asegurar el cumplimiento del derecho a la vivienda. El trabajo emergente en el área de los negocios y de los derechos humanos debe aplicarse con más rigurosidad al ámbito más amplio del comercio mundial: el sector inmobiliario y los bienes raíces. Se debe alentar a las instituciones financieras y los inversionistas inmobiliarios a adoptar directrices que reconozcan el papel importante que deben desempeñar en el cumplimiento del derecho a la vivienda.

La implementación de la Agenda 2030 es el momento correcto para insistir en que las obligaciones relativas a los derechos humanos se deben revaluar para abordar los inmensos desafíos de la financierización de la vivienda y redirigir los vastos recursos disponibles para el cumplimiento del derecho a una vivienda adecuada.

Referencias

Observatori DESC/Plataforma de los Afectados por la Hipoteca (2013): Housing Emergency in Spain: The Crisis of Foreclosures and Evictions from a Human Rights Perspective. Barcelona.
http://observatoridesc.org/sites/default/files/2013-housing-emergency-spain-observatory-desc.pdf

ONU Consejo de Derechos Humanos (2017): Report of the Special Rapporteur on Adequate Housing as a Component of the Right to an Adequate Standard of Living, and on the Right to Non-Discrimination in This Context. Ginebra (ONU Doc. A/HRC/34/51).
http://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?si=A/HRC/34/51

Sassen, Saskia (2016): The Global City: Enabling Economic Intermediation and Bearing its Costs. En: City and Community 15:2, pp. 97-108.
http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/cico.12175/epdf

Sassen, Saskia (2014): Finance as Capability: Good, Bad, Dangerous. En: Arcade: A Digital Salon.
http://arcade.stanford.edu/occasion/finance-capability-good-bad-dangerous

Savills World Research (2016): What Price the World? Trends in International Real Estate Trading. Londres.
http://pdf.euro.savills.co.uk/global-research/around-the-world-in-dollars-and-cents-2016.pdf

Wilson, Stuart (2009): Breaking the Tie: Evictions from Private Land, Homelessness and a New Normality. En: South African Law Journal 126:2, pp. 270-290.
http://abahlali.org/files/Breaking_the_Tie.pdf

Leilani Farha es directora ejecutiva de Canada Without Poverty (Canadá sin Pobreza). En 2014, fue designada por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU para el cargo de Relatora Especial sobre una Vivienda Adecuada.

Bruce Porter es director del Social Rights Advocacy Centre en Ottawa, Canadá, y asesor jefe del Relator Especial sobre una Vivienda Adecuada.

Notas: