La Pobreza Vuelve al Centro del Debate

Atila P. Roque; Joâo Sucupira; Sonia Correa; Jorge Eduardo Durao
IBASE; FASE

Con la elección de Fernando Henrique Cardoso en 1994 -que instala una administración social-demócrata apoyada por una coalición conservadora- el Brasil entraría definitivamente en la "era del ajuste"1 Esta experiencia de "ajuste tardío" hace que el debate sobre los impactos de la reestructuración económica y de la reforma del estado no se haya dado de manera amplia en la sociedad brasilera, particularmente respecto al agravamiento de la exclusión social.

Por otro lado, el "ajuste brasilero" se hace en un momento en que se va Afirmando en un plan global la crítica del ajuste y se formulan alternativas. La Declaración y el Programa de Acción de la Cumbre Mundial de Desarrollo Social (CMDS), por ejemplo, contiene varios indicadores en esta dirección.

Tales circunstancias pueden favorecer la emergencia de una agenda alternativa que tenga como referencia principal la erradicación de la pobreza y la priorización de políticas sociales. Así queda cada vez más clara una disputa política sobre los sentidos del desarrollo.

En realidad esto ya viene ocurriendo en los debates parlamentarios acerca de las reformas constitucionales, en la prensa, en los circuitos académicos y en la propia sociedad brasilera. La "Acción de la Ciudadanía contra el Hambre" es, posiblemente, la expresión más significativa de esta disputa. Liderada por Herbet de Souza, Betinho, la Acción -más conocida como Campaña del Hambre- introdujo y visibilizó la agenda de erradicación de la pobreza en un ambiente extremadamente desfavorable en términos de definiciones macro-económicas. La campaña salió a luz en 1993, pero sus orígenes pueden encontrarse en la movilización por la ética en la política que terminó en la impugnación del ex-presidente Fernando Collor de Mello, en 1992. Las ONGs también hicieron lo suyo y la II Asamblea de la Asociación Brasilera de ONGs (octubre de 1992) ya anunciaba la urgencia de hacer que las acciones ciudadanas en el terreno de la ética en la política se trasladaran al campo de la lucha contra la exclusión social.

La línea distintiva de la Acción de la Ciudadanía es el tratamiento político de la pobreza y del hambre. Su mayor contribución fue el rescate, la visibilización de la problemática de la pobreza en la agenda política nacional. La sociedad brasilera había, de alguna manera, evitado el tema durante toda la década de los 80 y en el plano de las percepciones y prácticas cotidianas la miseria se había "naturalizado". Desde 1993, había sido flagrante el cambio en las percepciones y discursos sobre la pobreza en el Brasil. Todos los programas partidarios enfatizaron la cuestión de la desigualdad en la campaña presidencial de 1994. El programa de gobierno del presidente electo -que tenía como referencia los cinco dedos de la mano- priorizaba: agricultura, empleo, salud, educación y seguridad. En la sociedad civil, se encendieron millares de iniciativas de solidaridad y promoción social.

Dos años más tarde, la pobreza permanece como agenda prioritaria de la ciudadanía brasilera. En enero de 1996, en la encuesta de opinión pública encomendada por la Revista Veja, la respuesta más constante para la pregunta "Cuál es su primer pensamiento respecto a Brasil?" fue "Hambre, Miseria" (12%). Mientras tanto, esta visibilidad y legitimidad no se han traducido, como sería de esperar, en el terreno de las políticas públicas nacionales. Esta indefinición obviamente, tiene impactos en lo que se refiere a la implementación de las resoluciones de la Cumbre Mundial de Desarrollo Social, aprobadas en marzo de 1995 en Copenhague.

Desde la UNCED en 1992, el gobierno brasilero ha invertido políticamente en las conferencias del llamado Ciclo Social de la ONU -Viena 1993, CIPD 1994, CMDS 1995 y Beijing 1995.2 A partir de la preparación para la CIPD (Cairo 1994) la posición brasilera para las negociaciones fue construída en diálogo con los sectores académicos y la sociedad civil, y las ONGs han sido incluídas en las delegaciones oficiales. Estos procedimientos fueron también adoptados en la preparación para la CMDS. Y, considerándose el conjunto del Ciclo Social de la ONU, el perfil de actuación de Brasil fue más discreto en Copenhague que en las demás conferencias. El presidente no compareció y la actuación brasilera fue poco enfática con relación a los temas de naturaleza económica que movilizaron las energías de varios países en desarrollo. En el plano interno, la efectiva traducción de las resoluciones de Copenhague enfrenta obstáculos de naturaleza política, lo que se refleja en las definiciones macro-económicas y en el presupuesto del gobierno federal. Tales impasses serán analizados, con mayor atención, en otras secciones de este documento.

Indicadores Sociales en el Brasil de los años 90

El análisis cuidadoso de la incidencia de la pobreza en el Brasil enfrenta dos limitaciones. La primera de ellas es la precariedad en términos de datos e informaciones. El sistema nacional de estadística social padece una grave crisis. Ella puede ser ejemplificada por el hecho de que el Censo de 1990 sólo fue realizado en 1991 y hasta el momento sus resultados no fueron enteramente tabulados.

En el momento actual, felizmente, se observa un esfuerzo de reconstrucción del sistema estadístico nacional. El IBGE gana cada vez más respaldo y visibilidad y hay innumerables iniciativas sectoriales -a nivel ministerial- de perfeccionamiento de los datos relevantes para la definición de políticas sociales. En esta nueva coyuntura vale la pena destacar la iniciativa de publicación del Informe Brasilero de Desarrollo Humano. El proyecto apoyado por el PNUD está siendo ejecutado por el IPEA -Instituto de Pesquisas Sociales Aplicadas- y cuenta con la colaboración de consultores externos vinculados a la academia y a la comunidad no gubernamental. La publicación está prevista para el primer semestre de 1996.

El segundo problema está relacionado a la enorme heterogeneidad del país. Los indicadores sociales varían enormemente según las regiones y también deben ser consideradas las variaciones en términos de renta, raza y género. Dada la precariedad actual de las bases de datos estas desagregaciones no están siempre disponibles. Son exiguos los indicadores segregados por raza y las desagregaciones por género dejan que desear. La misma limitación se aplica a indicadores convencionales como es el caso de la mortalidad infantil, pues no existen bases de datos desagregados por municipios.3

Los datos estadísticos aquí presentados están organizados en tres grandes grupos:

1) datos demográficos generales (la sección incluye breves consideraciones sobre la transición demográfica);

2) indicadores sensibles en términos de medición de la desigualdad, incluyendo informaciones relativas a género y raza;

3) datos económicos y sociales específicamente referentes a la pobreza.

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Indicadores de Pobreza.

Algunos aspectos preliminares deben ser considerados cuando se trata de informar sobre los indicadores de pobreza en el Brasil. Los números varían bastante según las fuentes y los criterios utilizados. Justamente por eso se desarrolla, en este momento, un debate acerca de la magnitud de la pobreza en el Brasil, así como las metodologías utilizadas para su medición. Se observa también una gran heterogeneidad en términos de distribución regional y de las características de la pobreza en el país.

Los Informes Internacionales de Desarrollo Humano, por ejemplo, se refieren a la existencia de 72 millones de pobres en el Brasil. La pesquisa realizada por el IPEA para la elaboración del Mapa del Hambre, en 1993, identificó 32 millones de indigentes. En función de su asociación íntima con la Acción de la Ciudadanía este número quedó cristalizado en los corazones y en las mentes. En un estudio reciente, sin embargo, Rocha (1995) estableció criterios para diferenciar pobreza de indigencia (o pobreza absoluta) llegando a nuevos resultados. El parámetro utilizado para identificar el padrón de indigencia incluye el costo de las necesidades alimenticias. Y el criterio para la medición de la pobreza considera el costo de las necesidades básicas.

A partir de estas referencias la autora concluyó que existen en el Brasil 42 millones de pobres (30% de la población) y 16 millones de indigentes (12% de la población). Los datos del Informe Nacional Brasilero para la Cumbre de Desarrollo Social, por otro lado, informan que entre 1980 y 1990 el número total de pobres creció de 29,4 millones a 39,2 millones. En términos relativos, sin embargo, el porcentaje de pobres o extremadamente pobres, se redujo de 34% a 27% del contingente poblacional.

Sin embargo, a lo largo de las últimas décadas la proporción de pobres viene reduciéndose en el Brasil. Por otro, no cabe duda que se agudizó en el Brasil la desigualdad y el padrón de concentración de riquezas. Si en 1960 los 10% más ricos poseían 34 veces la renta de los 10% más pobres, en 1990 ellos poseen 78 veces la renta obtenida por los sectores más desposeídos. Es preciso decir que, a lo largo de los años '80 la concentración afectó sobre todo al grupo poblacional localizado en el final de la distribución. Considerándose la distribución de la renta nacional por estratos: en 1990 13,9% estaba en manos del 1% de la población; los 10% más ricos poseían 45%; los 50% más pobres controlaban apenas 1,1 de la renta nacional, quedando para los 10% más pobres apenas 0,8%.

En términos de heterogeneidad se destacan las variaciones regionales y el diferencial urbano-rural. La incidencia de la pobreza es más elevada en el Norte y el Nordeste en una relación bastante directa con los padrones regionales de desarrollo económico. En 1992, la Región Sudeste contribuyó con 56,1% del PIB regional; el Sur con el 16,7%; el Nordeste con el 15,8% y el Centro-Oeste y Norte con el 5,6% y 5,5% respectivamente. Cuando son cotejados con la distribución demográfica queda aun más evidente la disparidad. El Nordeste, por ejemplo, abriga 27% de la población brasilera y contribuyó con apenas el 15,8% del PIB nacional.

La incidencia de la pobreza es más elevada en las áreas rurales. Sin embargo es fundamental referirse a la llamada metropolización de la pobreza. La concentración poblacional brasilera hace que, en términos absolutos, los pobres se concentren en las regiones más desarrolladas. Los pobres metropolitanos eran 26% del total en 1981 y 29% en 1990. Más del 50% de los pobres metropolitanos se concentran en las ciudades de Rio de Janeiro y de San Pablo, siendo esta última la que representa el mayor número de pobres del país (5,1 millones).

En los demás estados hay un relativo equilibrio en la proporción de pobres entre regiones metropolitanas y áreas rurales. Mientras, en términos proporcionales las regiones metropolitanas del Nordeste tienen mayor número de pobres (43% contra 22% en San Pablo).

Dado el nivel de urbanización y de industrialización del país, es también fundamental una evaluación de la relación entre pobreza y mercado de trabajo. Los datos disponibles nos dicen que el 52% de los trabajadores brasileros reciben menos de dos salarios mínimos; en los últimos siete años la participación de las ganancias del trabajo en la renta nacional no ha sobrepasado el margen del 30%; en la década de los 80 el salario medio real cayó al 14%.

En un trabajo que investiga la correlación entre pobreza y empleo en el Brasil, Camargo et al. (1995) consideraron cuatro variables: a) tamaño de la familia; b) tasa de participación de miembros de la familia en la fuerza de trabajo; c) calidad de los puestos de trabajo; d) calificación de los trabajadores y trabajadoras. Significativamente, los resultados indican que la calificación de los trabajadores y trabajadoras, así como la calidad de los puestos de trabajo, son factores de mayor peso en la producción de la pobreza que las dos primeras variables.

La tasa de desempleo abierto no es elevada en el Brasil (4,1% en 1991), particularmente si tenemos como referencia los parámetros europeos. Mientras, se observa un elevado grado de informalidad (30 millones de trabajadores y trabajadoras en el segmento informal). También son elevadísimas las tasas de rotatividad en el segmento formal del mercado de trabajo. Más a allá de eso, después de la implementación del plan de estabilización -particularmente durante el año 1995- el número de puestos de trabajo se ha reducido en forma vertiginosa especialmente en las áreas más industrializadas. En la primera semana de enero de 1996 se registró en San Pablo un 8% de desempleo abierto.

Resta finalmente, considerar el impacto de la inflación en la producción de la pobreza y de la desigualdad en el Brasil. Los datos disponibles demuestran que, de hecho, durante los años de aceleración inflacionaria (1985-1994) se dió un brutal desgaste salarial y una profundización de la concentración de la renta en el Brasil. En el momento actual, predominan en los discursos oficiales y en los medios de comunicación argumentos afirmando que la reducción de las tasas de inflación es per se un instrumento de reducción de la pobreza. Se habla, por ejemplo, de un aumento del 30% de la renta real de los segmentos más pobres.

Mientras, varios autores también demuestran que es insuficiente considerar la estabilidad y la reducción de la inflación como medidas exclusivas de reducción del persistente padrón de desigualdad. Ellos enfatizan la necesidad de considerar otras variables e instrumentos, como por ejemplo, asegurar las tasas de crecimiento económico, cuyos índices fueron extremadamente estables en los últimos 15 años, y que permanecen afectados por la política de intereses altos. Más especialmente, privilegian la creación de mecanismos institucionales destinados a reducir la disparidad económica y social por la vía de políticas indirectas de renta.

Indicadores Sensibles.

Esperanza de Vida:

* Evolución:    1980 - 61 años
                     1990 - 65 años
* Variación Regional: mientras que en el Nordeste la esperanza de vida es de 64 años en la región Sur llega a 68 años.
* Variación por Nivel de Renta: Si consideramos los niveles de renta la variación es aun más brutal. Entre los que ganan hasta 1 salario mínimo (1SM = U$S 100) la esperanza de vida es de 57 años, y los que ganan más de 5 SM viven hasta los 73 años.

Mortalidad Infantil:

* Evolución:     1980 - 65,8/1000
                      1990 - 51,6/1000
* Variación Regional: Sur - 26,7/1000, Nordeste - 88,2/1000
* Variación por Nivel de Renta: entre las familias que ganan hasta 1SM la mortalidad infantil es de 75,2/1000. Entre las familias con renta mayor que 1SM la tasa cae al 33,3/1000.

Trabajo Infantil:

En el Brasil el 16,9% de los niños entre los 10 y 14 años, y el 50% de los adolescentes entre los 14 y 17 años, trabajan. Esto, en números absolutos, corresponde a 3 millones de niños y 4,6 millones de adolescentes trabajadores. El trabajo infantil está directamente relacionado a la renta familiar. En 1990 la tasa de actividad de los niños de 10 a 14 años que vivían en familias extremadamente pobres (hasta 1/2S:) era de 23%. Y entre los niños de familias con rendimiento por encima de 2SM la tasa caía a 4,5%. Los datos también indican que el elevado porcentaje de niños que trabajan son de unidades familiares pobres, con jefatura femenina.

Educación:

Todos los análisis disponibles se refieren a la mejoría de la educación formal en los últimos 20 años. Esta evolución incluye tasas elevadas de escolarización de niñas-mujeres. Hoy, en algunas fajas etarias y regiones, las mujeres son más escolarizadas que los hombres. Mientras, existen aun en el Brasil 20,2 millones de analfabetos con 10 años o más. Datos recientemente divulgados por el ministro de educación informan que apenas el 60% de los niños que entran en la escuela llegan a cuarto año. Los que terminan el cuarto año lo hacen en un promedio de seis años. Apenas el 43% termina el octavo año.

Cohn (1995) también indica que hubo un empeoramiento en las tasas de reducción del analfabetismo en el transcurso de las últimas cuatro décadas: la reducción del número de analfabetos en 1950 fue de 12,3%; en 1960 de 7,3%; en 1970 de 6,6%; y en 1980 de apenas 5%. Esto significa que a pesar de haber ocurrido una expansión de la red de enseñanza básica, el sistema educacional no ha sido capaz de superar el analfabetismo, continúa produciendo evasión y padeciendo de graves problemas de calidad.

Salud:

La mayor causa de mortalidad general en el Brasil son las enfermedades del aparato circulatorio (30%). Siguen las causas externas (especialmente accidentes de tránsito); causas mal definidas y el cáncer. La incidencia de la tuberculosis es de 57,8/100.000. La epidemia HIV/SIDA afecta a 369 personas de cada 100.000. Aun se registran focos de malaria afectando 6,2 habitantes/100.000. Las tres principales causas de internación en el país en 1994 fueron: obstétricas (partos y abortos); patologías psiquiátricas e insuficiencia cardíaca.

Al final de la década de los 80 había en el Brasil 7.200 hospitales, la mayoría de ellos privados y 27.700 servicios ambulatorios y clínicos donde predominaba la presencia del sector público. Análisis recientes registran la expansión del sector privado, una tendencia que afecta negativamente el acceso de la población más pobre a los servicios.

En los años 80 se expandió la red hospitalaria, pero declinó el n[[brokenbar]]mero de camas por habitantes (de 4,3 a 3,7/1000). La relación médico-habitantes es de 1 a 641, y esta proporción es mucho mayor en las regiones Norte y Nordeste (1174 y 1070 respectivamente).

Género:

No están disponibles indicadores de pobreza desagregados por género, pues las mediciones son tradicionalmente hechas basándose en las unidades familiares. Pero es posible medir el impacto de las desigualdades de género en términos de renta y capacitación política y social a través de otros indicadores.

* Desigualdad Salarial: las mujeres reciben un promedio de 54,1% del salario masculino. En 1990 el 61% de las mujeres ocupadas recibían hasta dos salarios mínimos.

* Mujeres Jefas de Familia: en 1990 fueron identificadas en el Brasil 7,3 millones de mujeres jefas de domicilios. En una estimativa conservadora de 4 personas por unidad familiar esto implica una existencia de aproximadamente 30 millones de personas (1/5 de la población) viviendo en unidades domiciliarias en que las mujeres son jefas. 30% (2 millones aproximadamente) de estas mujeres no tenían ninguna renta. 60% tenían más de dos hijos y una renta de hasta dos salarios mínimos. Estas informaciones sugieren que las familias con jefatura femenina son importantes focos de pobreza absoluta en la sociedad brasilera. El Informe Nacional Brasilero para la CMDS tiene una predicción de la posibilidad de que las mujeres jefas de familia sean pobres. En la medida en que apenas el 15% de los matrimonios con menos de 34 años son pobres, el 35% de los domicilios con jefatura femenina en la misma franja etaria están por debajo de la línea de pobreza.

* Mortalidad Materna: los estimativos de las tasas de mortalidad materna en el Brasil varían entre 100 y 200 muertes para cada 100.000 nacidos vivos. Registros de las internaciones hospitalarias de 1994 (AIHs) informan que en ese año 1041 mujeres murieron en unidades hospitalarias brasileras en el decurso del parto. Según datos del IBGE para 1992 fueron registradas 1542 muertes por aborto en los hospitales públicos y privados. O sea, estamos luchando con un número absoluto del orden de 2500 óbitos hospitalarios. A este número deben ser sumadas las muertes que ocurren fuera de la red de salud así como en óbitos en los que el registro no notifica claramente la causa obstétrica.

Las causas de la mortalidad materna están asociadas a los mismos factores que explican las altas tasas de mortalidad infantil (pobreza, desnutrición, falta de acceso a los servicios de salud). Ellas también constituyen una referencia fundamental para la medición de la desigualdad de género. Y estos datos no han sido privilegiados como indicadores sensibles de la desigualdad social.

Raza:

En cuanto al ingreso, la renta nominal promedio de la población blanca es de 5,3 salarios mínimos, la de la población negra o mestiza es de apenas 2,5 salarios mínimos (una disparidad de 50%). Al analizar la situación de renta entre trabajadores del sector informal Abreu et al. (1995) informan que los trabajadores hombres negros y mestizos reciben un promedio de 3,7 salarios mínimos contra 5,7 salarios recibidos por trabajadores blancos. Y las mujeres negras o mestizas reciben un promedio de 1,9 salarios mínimos contra 2,7 de las trabajadoras blancas.

Gasto social en el presupuesto federal

La propuesta presupuestaria de la Unión para 1996, ahora en trámite en el Congreso Nacional, es del orden de R$ 312,8 billones, un poco más de la mitad del PBI brasilero. Se trata a primera vista de un monto relativamente expresivo. Sin embargo, al incluirse en el valor global del presupuesto las amortizaciones de la deuda (R$ 113,8 billones), que son enteramente financiadas por la colocación de nuevos títulos de deuda, y los intereses de la deuda (R$ 22,4 billones) sobran R$ 176,6 billones para ser repartidos entre las diversas funciones del Estado (educación, salud, justicia, etc..). De este último total, los gastos destinados a los programas sociales del gobierno federal representan casi el 60%. Aun considerando el valor total del presupuesto, incluyendo las amortizaciones y los intereses de la deuda, la participación de los gastos sociales es relevante (33,5%).

Si se considera como gasto social todo costo e inversión en la previsión y asistencia social, salud, educación y cultura, trabajo, habitación, saneamiento y protección del medio ambiente, los datos muestran un incremento significativo en el gasto social en el período 1993-1996 (el pronóstico para 1996 es del 70% por encima de lo que fue en 1993). Obsérvese el Cuadro 1.

Gasto Público Social del Gobierno Federal de Brasil: 1993-1996

  En R$ millones a precio promedio 1996
Gasto Social 1993 ejecución 1994 ejecución 1995 presup. 1996* presup.
Previsión Social 38,748 47,041 55,263 60,953
Salud 9,107 16,396 17,955 19,388
Asist. Médica y Sanitaria 7,429 12,234 11,907 12,794
Alimentación y Nutrición 426 745 1,271 1,124
Educación y Cultura 6,973 10,369 11,060 10,039
Enseñanza Superior 3,374 5,115 5,140 4,760
Enseñanza Básica 1,888 2,853 2,376 2,569
Trabajo 3,761 3,126 9,587 9,505
Vivienda 159 54 1,877 2,098
Asistencia Social 2,212 1,024 1,379 1,919
Saneamiento 713 326 739 851
Protección al Medio Ambiente 25 45 247 96
TOTAL 61,716 78,381 98,107 104,849

Fuente: Nota Técnica Nro. 04/95 elaborada por AOFF/CD y CONORC/SF.
*Proyecto de Ley Nro 35 de 1995, Congreso Nacional.

Dado que la previsión social, la salud y la educación y la cultura responden por casi el 90% de los recursos presupuestarios para 1996 destinados a los programas sociales del gobierno federal, concentraremos nuestro análisis en estos tres macro-sectores.

Previsión Social: los gastos para previsión social en el presupuesto para 1996 representan 58,2% del gasto social, constituyéndose en el principal ítem. A pesar de ser expresivo, comparado con los demás, la previsión viene reduciendo su participación (62,7% en 1993) en el total del gasto social. Este dato se vuelve másWsignificativo cuando se tiene en cuenta que a partir de la Constitución de 1988 se verifica una tendencia al aumento estructural de los gastos con beneficios de previsión en función del aumento del universo de beneficiarios y de las nuevas reglas para mantener y actualizar el valor de los beneficios. En caso de que los demás programas sociales en educación o salud, no hubieran sido contemplados relativamente con más recursos, la tendencia sería justamente la de aumento de la participación de los gastos de previsión.

La situación presupuestaria de la previsión es preocupante y tiene que ser resuelta de forma estructural. Hay quien defiende que el equilibrio de la previsión social en el Brasil depende menos de los recortes de gastos que de factores estructurales, tales como el aumento del salario promedio de la economía y del empleo. Como las discusiones sobre la reforma previsional todavía se van a extender durante el presente año, los efectos sobre las cuentas gubernamentales solamente serán percibidas a partir de 1997.

Salud: Dentro de todos los sectores, el de la salud tal vez sea el que más ha presentado problemas de financiamiento de sus actividades. La Constitución de 1988 aumentó significativamente (más del 40% de la población brasilera) el número de personas con derecho al sistema de salud. En el Brasil, ya se tornó famosa la frase: "se gasta poco y mal en los programas de salud pública". Para tener una idea, en 1992 el gasto en salud fue poco más de la mitad del realizado en 1989. A partir de 1993 los gastos en este sector fueron crecientes, pero viendo los problemas crónicos, parece ser verdad la tesis del desperdicio de recursos.

Para 1996, el presupuesto (R$ 19,4 billones) preveé un incremento del 8% en relación a 1995 y un 18% comparado con lo destinado en 1994. Sin embargo, para que la salud fuera contemplada con más recursos el ministro de esta área tuvo que luchar por disposiciones presupuestarias vinculadas (creación de la contribución sobre la movilización financiera-CMF, aún no aprobada por el Congreso Nacional), cuando, dadas las condiciones de penuria en que se encuentran los hospitales y los equipamientos en general, sin hablar de la remuneración del personal, deberían destinarse recursos no condicionados a la aprobación de la CMF. De esa forma, como la estimativa para la CMF es de R$ 6 billones, si esta nueva fuente no fuera aprobada la expectativa de valor cae a R$ 13,4 billones, 25% inferior a lo previsto para 1995 (caída de 18% en relación a lo realizado en 1994).

Educación: la mayor parte de los gastos federales con educación va para las universidades dado que la enseñanza de primero y segundo grado es de competencia de las esferas municipales y estaduales. Considerada como una de las cinco prioridades desde el tiempo de la campaña del candidato presidente, este sector no fue contemplado con recursos presupuestarios por encima de los que ya tenía. En realidad, el valor previsto para 1996 en la función de Educación y Cultura está por debajo (caída real de 3%) de lo realizado en 1994. El programa de Enseñanza Superior, por ejemplo, cuyos datos efectivos en 1994 fueron de R$ 5,1 billones, vio su partida presupuestal reducida a R$ 4,8 billones. La previsión de gastos en Enseñanza Fundamental es un poco superior a lo previsto para 1995, pero aun así es menor que la realizada en 1994 (caída real de 10%).

Los datos de la tabla anterior muestran que a excepción de los rubros Protección del Medio Ambiente y Trabajo, las demás experimentan tendencia al crecimiento en los gastos. Considerando que la recaudación del área federal creció sustancialmente en el último año, se nota que la educación no fue privilegiada en la distribución de los recursos en el presupuesto para 1996.

En resumen, los datos expuestos presentan la elevada participación de los gastos sociales en el monto de los recursos presupuestales, así como el crecimiento en determinados sectores. Son de mayor relevancia, pues destacan dos aspectos fundamentales. El primero es que la recomendación de destinar un mínimo de 20% del presupuesto federal en gastos sociales, como fue sugerido recientemente en la conferencia mundial de Copenhague, tendiendo a reducir la pobreza, pierde su vigencia cuando se trata de Brasil. En verdad, si la reducción de las desigualdades sociales dependiera apenas de ese criterio, el Brasil hace mucho tiempo que estaría mejorando sus indicadores sociales.

El segundo aspecto es respecto a la idea de que no basta aumentar la cantidad de recursos, como muestran los datos de la tabla, sino principalmente cuidar de la calidad del gasto. De acuerdo con el economista André Cesar Medici ("Los Gastos Públicos Federales con las Políticas Sociales", publicado por la ABONG en setiembre de 1995): "una de las grandes carencias de los mecanismos gerenciales del Estado brasilero es la falta de mecanismos de evaluación de los resultados del gasto público". Por tanto, es fundamental que se incluya dentro de la reforma del Estado el concepto de evaluación de los gastos públicos.

Breve nota sobre el programa "Comunidad Solidaria".

El énfasis dado a la dimensión social en el discurso presidencial no encuentra adecuada correspondencia en el ámbito de las políticas gubernamentales. El simple hecho de que el gobierno aun esté discutiendo una estrategia general para la acción estatal en el área social, después de un año de mandato, es revelador de la atención marginal hasta ahora atribuída a las políticas sociales en el gobierno Cardoso.

Destinado a ejercer un papel de aglutinación y coordinación de las distintas iniciativas gubernamentales en el área social, el programa Comunidad Solidaria ha cumplido su papel de modo limitado y con grandes dificultades. Concebido a partir de un diagnóstico según el cual el problema de las políticas sociales en el Brasil no estaría tanto en la insuficiencia de los gastos públicos destinados a las áreas sociales sino en la pésima calidad de estos gastos, el programa fue constituído como un mecanismo para aumentar la eficiencia y el impacto de los gastos públicos volcados al combate contra la pobreza.

Este objetivo, en la práctica, viene siendo diferido por las opciones políticas del gobierno que, al poner como su gran y único objetivo la estabilización económica, realizó un ajuste de sus cuentas que sacrificó básicamente los gastos en las políticas sociales. Las dificultades presupuestarias vividas por el sector de la salud son un ejemplo dramático de esta realidad.

Sin embargo, no dejemos de reconocer los aspectos positivos de la Comunidad Solidaria, sobre todo el énfasis en la relación con la sociedad civil, aunque su desarrollo aún se encuentra fuertemente condicionado por los objetivos mayores de la política de estabilización. Superar esta contradicción es el mayor desafío del gobierno de Fernando Henrique Cardoso.

Bibliografía

1. COHN, Amelia. "Relatorio Nacional Brasileiro Para a Cupula Mundial de Desenvolvimento Social". Ministerio das Relaçoes Exteriores, 1995.

2. ROCHA, Sonia. "Diferenças locacionais da pobreza e os seus rebatimentos para a politica social". Documento de subsidios para o Relatorio Brasileiro de Desenvolvimento Humano, 1995 (mimeo).

3. CAMARGO, J.M.; BARROS, Ricardo Paes; e MENDONÇA, Rosane. "Determinantes da Pobreza no Brasil:. Documento de subsidios para o Relatorio Brasileiro de Desenvolvimento Humano, 1995. (mimeo).

4. ABREU, Alicia de Paiva; JORGE, Angela Figueira; SORJ, Bila. "Desigualdade de Genero e Raça; o informal no Brasil". Revista Estudos Feministas, Numero Especial, CIEC/ECO//UFRJ, 2o. semestre de 1994.

5. MEDICI, André Cesar. "Os gastos publicos federais com as politicas sociais". Cadernos ABONG, No. 10, Associaçao Brasileira de ONGs, setembro de 1995.

Notas:

1 En el plano de la sociedad y del parlamento la constante reacción a las medidas preconizadas por el Consenso de Washington correspondió, durante más de diez años, a un impasse, a un empate de fuerzas políticas. La gama de actores y de intereses involucrados en esta alianza anti-ajuste es extremadamente compleja y requiere de un análisis más profundo, para el cual no hay espacio en este artículo.

2 Esta estrategia política internacional esta articulada con una nueva lógica de política exterior -denominada estelar por el nuevo Ministro de Relaciones Exteriores- y de mayor apertura del Ministerio de Relaciones Exteriores hacia la sociedad civil.

3 De forma de superar esta limitación UNICEF produjo en 1994 un análisis de la incidencia de la mortalidad infantil (de base municipal) a partir de indicadores aproximativos.

4
Las dos fuentes predominantemente utilizadas fueron el ya mencionado Informe Nacional Brasilero para la CMDS y los subsidios producidos para la elaboración del Informe Brasilero de Desarrollo Humano. Las demás fuentes utilizadas están en las referencias de la bibliografía.

Tratados internacionales sobre Derechos Humanos
ABCDEFGH
Convenios OIT
C 87 C 98 C 105 C 100 C 111C 138 C 182
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