El Empleo Productivo y la Vida Sustentable
La fuerza de trabajo y el empleo.
La fuerza total de trabajo en India en 1990 era de 313,4 millones. Ha estado creciendo en alrededor de un 2% anual, y en 1995 se estimaba en 344,3 millones. El desempleo acumulado era de 23 millones en 1991-92 (Estimativo del Octavo plan, 1992) Sin embargo, otro estimativo que cita estadísticas de cambio de empleo, muestra las siguientes cifras:
Cuadro 1. Desempleo Según lo Registrado
Si se observan los integrantes de la fuerza de trabajo uno se encuentra con hechos asombrosos. Había 80,2 millones de mujeres en un total de fuerza de trabajo de 313,4 millones en 1990, o, como lo expresa el Informe de Desarrollo Humano(1992), las mujeres constituyen el 25.6% de la fuerza de trabajo. La fuerza de trabajo (el número de hombres y mujeres adultos que participan voluntariamente en actividades productivas) debería comprender a las personas entre 15 y 59 años de edad. Pero la fuerza de trabajo de la India incluía 13,64 millones de niños menores de 14 años (Censo de 1981) y 17.36 millones a fines de 1983, (Informe NSS). Estas cifras son sub-estimaciones ya que, en 1981, de los 158,8 millones de niños (6 a 14 años), 82,2 millones no estaban inscritos en escuelas. ¿Cómo puede explicarse una cantidad tan grande de niños que no estudian ni trabajan si no es por el trabajo infantil? Los estimativos extraoficiales existentes sobre trabajo infantil en el país lo ubican entre 44 y 100 millones. Además, la fuerza de trabajo incluye trabajo a destajo. La verdadera medida del trabajo empleado sería pues menor al Estimativo del Octavo Plan (301,73 millones)
El empleo, según el estatus usual, incluye un grado de desempleo. En vista de que la definición de la situación del trabajador no tiene en cuenta la productividad ni las ganancias, es difícil evaluar la medida del desempleo. Todo lo que se consigue es una tasa en el tiempo. Pero el desempleo disfrazado, algo muy distinto a esto, sigue sin medirse.
Es importante recordar que el subempleo y el empleo disfrazado son formas de compartir el trabajo. Si bien les da oportunidad de participar en actividades productivas de la sociedad, compartir el trabajo en una situación de baja productividad mantiene a un mayor número de personas por debajo de la línea de la pobreza.
Otro aspecto importante del empleo es que buena parte de su crecimiento es inducido por la pobreza. Este empleo no ayuda a mitigar la pobreza, sino que acrecienta, más bien, las dificultades de la vida de cada vez más personas. Se ha registrado un alto crecimiento de este tipo de empleo inducido por la pobreza en la construcción y en ciertas actividades terciarias de baja productividad.
Una mirada más atenta a las estadísticas disponibles revela que oportunidades significativas de empleo están disponibles sólo para un sector extremadamente pequeño de la sociedad.
El sector rural. Reserva de empleo primario.
La agricultura, que constituye la fuente de empleo más importante en el sector rural, ha sufrido por la caída de la inversión (del 15% de la inversión total en 1980-81 al 9% en 1993-94). Una serie de buenos monzones en cadena no logró incrementar la cosecha. Una de las razones fundamentales es la falta de mejoras en la calidad de las tierras. No hay a la vista inversiones en la mejora de las grandes franjas afectadas por el crecimiento sostenido de la desertificación, el anegamiento y la salinidad.
En los últimos tiempos, el proceso de casualización del trabajo es significativo marcado en el sector agrícola. La inviabilidad de los establecimientos agrícolas pequeños y marginales ha engrosado las filas del trabajo asalariado y del autoempleo no agrícola. Durante 1977-78 y 1987-88 los autoempleados en la agricultura bajaron del 53,39% al 49,07% de la fuerza de trabajo rural.
Los grandes agricultores sobrevivieron. Su creciente recurso a la mecanización redujo la demanda de trabajo asalariado. En terrenos hostiles, las actividades agrícolas no pudieron generar oportunidades de utilizar el potencial de empleo por causa de la falta de inversión y de la necesaria infraestructura. La elasticidad del empleo en la agricultura (en términos de días/persona de empleo generado) ha descendido de 0.66 (1972/73 - 1977-78) a 0.36 (1983-1987/88). Como resultado, el exceso de oferta de trabajo rural, ha llevado a:
* el estancamiento de los salarios (excepto en los estados de la revolución verde);
* Derrame del trabajo inducido por la oferta (de 3,24% en 1977/78 a 6,21% en 1987/88) hacia actividades no agrícolas mal pagas. Este trabajo corresponde mayoritariamente a mujeres, niños y otros con poco poder de negociación. Lo que es más: el empleo obligado en el tejido de alfombras y fabricación de fósforos ha creado trabajo a destajo expuesto a varias enfermedades laborales;
* el aumento (a 10 millones) de trabajo migrante inducido por el factor de empuje ocasionó un flujo de trabajo inter-regional.
El sector rural y el PAE
El efecto más brutal del Programa de Ajuste Estructural (PAE) fue el recorte del subsidio a los fertilizantes, y la suba brusca simultánea en los precios del producto PDS. A pesar de la bendición de una serie inusual de buenos monzones en cadena, el precio de los granos alimenticios en el mercado abierto registró una suba del 60% perjudicando la seguridad alimentaria de los hogares trabajadores, la mayor parte de cuyo ingreso se gasta en granos. El índice de precios al consumo del trabajo agrícola (IPC-TA) aumentó mucho más que el índice de precios al por mayor, y el IPC para otros sectores de la población. El salario agrícola no pudo seguirle el tren a la tasa de inflación del IPC-TA. La caída del salario real (mientras que los ingresos reales bajaron todavía más por el aumento del desempleo) ha empeorado sus condiciones de vida.
Por otra parte, en el curso de la globalización y de la comercialización, el sector empresarial se prepara para entrar a la producción agrícola a lo grande. La agroindustria y los alimentos procesados han atraído inversión extranjera directa, invadiendo especialmente las fuentes de vida de las mujeres. La poda de las facilidades de crédito subsidiado y el cambio hecho hacia cubrir los costos por medio de pagos de los usuarios, en los casos de la irrigación y el transporte, amenazan con incapacitar a los pequeños agricultores.
El cambio en el patrón de cultivos de los granos alimenticios a cultivos comercializables ligados a las agro-industrias y a la exportación, con el muy probable concomitante de la mecanización, amenaza con privar a los pobres del recurso de la tierra productiva, y con reducir la amplitud de su gama de empleo y poner en peligro su sustento, debilitando la seguridad alimentaria.
Dirección del Crecimiento Industrial y el Trabajo
La producción industrial, por supuesto, registró un robusto crecimiento en 1994, y las inversiones muestran también una tendencia en alza. Además de los importantes desembolsos que han hecho las instituciones financieras de toda India, el capital procedente del mercado ha crecido notablemente. Pero la tendencia en la inversión muestra un sesgo hacia la producción industrial dirigida al capital intensivo y a la importación. La inversión muy significativa realizada para el crecimiento de la industria en gran escala durante toda una década (1983-1993) parece haber reducido el empleo agregado en la industria organizada (El crecimiento del empleo en el sector organizado fue menor al 1%)
Por otra parte, a pesar del aumento anual del 6,7 % en el valor agregado por trabajador en términos reales durante los 80s, los salarios crecieron sólo en un 3,2% (Informe Anual de Industrias). Los ingresos reales subieron sólo debido al aumento de días/persona por trabajador. En vez de emplear nuevos trabajadores, los empleadores prefieren que los trabajadores ya empleados trabajen horas extra. De este modo, el aumento en el salario real fue pequeño (1,6%) y quedó muy atrás en comparación con el aumento de la productividad.
Con respecto a la seguridad del empleo, la situación es igualmente deprimente. La Ley de Disputas Industriales de 1976, que exige autorización del gobierno para despidos, reducciones y cierres, se ha hecho aplicable a establecimientos de 100 o más trabajadores a partir de 1982. En los hechos, esta ley ha resultado infructuosa para impedir que los empleadores recurran al 'lockout', al despido, la reducción y el cierre durante los 80s.
El trabajo urbano, el sustento y la NPE.
En lugar de la importación de bienes intermedios cono en los 80s, la liberalización, bajo la nueva política económica (NPE) ha llegado a significar la importación directa de bienes de consumo, la inversión extranjera directa y la promoción de la exportación. Como es natural, las plantas de producción sofisticadas, de capital intensivo y muy mecanizadas, llegaron y aceleraron en gran medida la marginalización del trabajo. La producción, dirigida al mercado internacional, volvió la espalda a las necesidades y demandas domésticas. La 'flexibilidad' anti-trabajo exhibida por los empleadores a la vista de la laxitud gubernamental, está asumiendo proporciones peligrosas bajo la fase de ascenso del mercado.
Más que el crecimiento del desempleo, la naturaleza cambiante del empleo augura que vendrán tiempos difíciles para los trabajadores. Las industrias que más crecieron durante los 80s fueron las que tenían menor elasticidad para el empleo y más adaptabilidad tecnológica para la producción descentralizada, fuera de las fábricas y sub-contratada, por ejemplo la maquinaria eléctrica, equipamiento para el transporte, productos químicos y vestimenta.
Por el contrario, algunas firmas industriales han intentado también cambiar la producción del sector organizado al no organizado, expandiendo así aún más el ya sobredimensionado sector informal en la economía de la India (que se caracteriza por la prevalencia de la pobreza y la inseguridad social) y empeorando el panorama de privaciones. La disminución marginal de las tasas de desempleo se debió a este crecimiento en oportunidades de empleo temporario y casual. Los primeros años del ajuste se caracterizaron por una severa recesión y el aumento resultante del número de "lockouts", reducciones y cierres, así como en no pago de salarios. La tendencia a la informalización y casualización se cristalizó en forma constante. El aumento de la participación femenina inducida por la pobreza en el trabajo asalariado indica el apriete de la clase media baja urbana y de los pobres en sus ingresos.
Las clases medias bajas y los pobres urbanos han sido muy afectados recientemente por el aumento brusco en los precios de los alimentos. Los salarios en el sector organizado no se han mantenido a la par con la inflación, por ejemplo los salarios de los trabajadores textiles peor pagos, y de los mineros, han caído significativamente en el pasado período de reforma. Empeorando aún más su situación, el corte masivo de la inversión en el sector público y la comercialización y privatización de algunas empresas estatales han causado una reducción del trabajo sin precedentes. Un estimativo ubica los ceses de trabajo inducidos por el PAE en 2,4 millones. (1,1 millón en el sector público, 1,3 millones en el privado) para 1994.
Los cambios dramáticos que se gestaron en la fuerza administradora del estado de bienestar en los 80s que se manifiestan ahora bajo el PAE han agregado combustible al fuego. Ha habido cortes drásticos en la asignación presupuestal a los departamentos del gobierno, y también en los aportes de apoyo a agencias paraestatales. Esto los ha desanimado con respecto a emprender proyectos no remunerativos en términos financieros, como proveer agua potable y servicios de saneamiento a barrios marginales y zonas de bajos ingresos, lo cual ha afectado negativamente las chances de vida de los sectores vulnerables del medio urbano.
Los beneficios de un rápido crecimiento industrial ya concentrado en pocas manos, se concentrarán en aún menos, agudizando así las desigualdades intra-urbana. Los síntomas ya están aquí: es visible una tendencia en alza en el cociente de pobreza y la tasa cruda de mortalidad para las zonas urbanas.
Tierra y reformas de la tierra
Para proteger y mejorar las vidas de los pobres, las estrategias para aliviar la pobreza han apuntado a reforzar el dominio que ellos tienen sobre los recursos productivos. Se ha hecho hincapié en la distribución más equitativa de la propiedad y el acceso a la tierra, y un sistema de concesión de crédito más eficiente. Sin embargo, su impacto desparejo y la falta de medidas complementarias y de apoyo, han afectado considerablemente la eficacia de estos programas.
El mayor impulso de las reformas de la tierra, hasta hace poco tiempo, provenía de la redistribución de la propiedad mediante sucesivas bajas de los topes sobre la tenencia agrícola, y la redistribución del excedente de tierra entre los que no la tenían y los propietarios marginales. Exceptuando estados como Bengal Oeste y Kerala, este programa no ha logrado avanzar lo suficiente. En grandes líneas el impacto ha sido regresivo en cada nuevo nivel de implementación. La tierra declarada excedente era mucho menos que la que se esperaba, la tierra adquirida fue mucho menos que la declarada excedente, la distribuida entre trabajadores sin tierra y agricultores marginales mucho menos que la adquirida, y la que podía efectivamente cultivarse, mucho menos que la distribuida.
Además, las reformas de la tierra quedaron centradas casi exclusivamente en la propiedad agrícola privada. No se prestó la debida atención a las tierras comunes. La degradación y desaparición de las tierras comunes o su usurpación por los aldeanos ricos y poderosos ha socavado las oportunidades de generación de ingresos para los pobres (donde la dependencia de la tierra común es proporcionalmente más alta) a partir de los productos de ella.
Debe admitirse, por supuesto, que la reforma de la tierra ha jugado un papel en detener la expansión de las grandes propiedades y en contribuir al surgimiento de un campesinado medio. La mayoría de los estados han mejorado también la protección de la tenencia, en comparación con su desempeño en la implementación de legislación sobre topes. Los medianeros de muchas partes del país, a partir de ahora, tienen una mayor seguridad de tenencia y una porción justa de lo producido.
Pero bajo la actual perspectiva de la política de ajuste estructural y de liberalización, la poca ganancia adquirida por medio de las reformas de la tierra es como una pajuela en medio de un diluvio. El PAE complica aún más la situación en la que la agricultura ha dejado de ser una ocupación productiva para la amplísima mayoría de los agricultores pequeños y marginales, y aún, a menudo, de los medianos (como lo evidencian el crecimiento en la casualización del trabajo agrícola y la caída en el número de agricultores independientes.) Contra este telón de fondo, la casi inminente toma de posición del recurso tierra por parte de la empresa privada, y su utilización orientada a la ganancia no sustentable, para la producción (agrícola u otra) para mercados distantes, constituye un verdadero peligro.
El crédito.
Los pobres tienen poco en términos de propiedades. En una situación atada a la ganancia en efectivo, hacer uso productivo de sus capacidades depende de su acceso al crédito que puedan pagar. Aunque se han introducido cambios de largo alcance en el sistema de concesión de créditos por medio de la expansión de la red de bancos comerciales, el préstamo mandatorio al sector prioritario, tasas de interés favorables para los pobres, etc., la respuesta inadecuada y fría por parte de las instituciones financieras han desviado el objetivo de ampliar el acceso al crédito fácil. En ausencia de una apreciación de las necesidades y aspiraciones de los pobres, prestarles a ellos ha sido visto por las instituciones financieras como una carga.
Las grandes instituciones encuentran que los pequeños negocios de los pobres son demasiado insignificantes para justificar su intervención. Muchas de las empresas (especialmente las de las mujeres) no son reconocidas como suficientemente productivas para merecer créditos.
El problema de las tasas por servicios, la lentitud en procesar los préstamos, los requisitos colaterales, etc. impedían a las instituciones financieras ser pro-pobres. La innovación de los bancos regionales rurales (BRR) tampoco ayudó. No hay allí tasa por servicios, pero la aplicación del crédito pasa por muchos canales multiplicando el costo de la transacción tanto para el prestatario pobre como para el banco. Se ha prescindido de la condición de garantía para el solicitante pobre (en el PDRI) y la tasa de interés es favorable, pero al estar los préstamos atados al subsidio directo, se erosiona la autoridad de los bancos. Las intervenciones políticas caprichosas han desviado el proceso de repago. Junto con esto, hay problemas de motivación y cuellos de botella organizativos que han puesto coto a la eficiencia de los BRRs.
Un sistema de crédito viable adecuado para los pobres tiene que afrontar el desafío de desarrollar una estrategia a dos puntas: por un lado hay que satisfacer sus necesidades productivas y de sustento, y por el otro, hay que mantener la sustentabilidad de las instituciones de crédito. Hasta ahora una estrategia de este tipo ha eludido los esfuerzos del gobierno. En este contexto, el éxito de sociedades de ahorro y crédito de ayuda mutua gestionadas por los pobres inspiran fe en la posibilidad de un sistema bancario informal a cargo de los propios pobres. De hecho, gana terreno la creencia de que, en el campo del crédito, las soluciones cooperativas deben preferirse a las engorrosas intervenciones estatales.
La capacitación y otros bienes.
Mejorar el acceso de los pobres a los bienes de producción y aumentar la productividad de sus bienes existentes son aceptadas como estrategias viables. Como tales, se han producido algunos intentos de aumentar la disponibilidad de otros bienes aparte de la tierra, y de mejorar la productividad de su mayor bien, el trabajo, por medio de la inversión en el capital humano incluyendo programas de perfeccionamiento de capacidades. El Plan de Desarrollo Rural Integrado (PDRI) ha intentado hacer esto mismo proveyendo bienes como animales de cría, pequeñas herramientas o algunos medio de transporte, materia prima artesanal, etc.
El PDRI ha marchado bien en zonas desarrolladas donde la base que tienen los pobres en cuanto a bienes y empleo es menos insegura, pero su performance en zonas atrasadas y relativamente inaccesibles es pobre. Incluso en zonas relativamente desarrolladas ha beneficiado a los que están más cerca de la línea de pobreza. En algunas zonas (por ejemplo Bihar) muchos beneficiarios de la retención temporaria de los bienes cruzaron la línea de pobreza sólo para volver a caer después más bajo que antes con mayor endeudamiento. En Gujarat, los más pobres o bien han quedado fuera del alcance del programa o no han podido utilizar con provecho y para la producción los bienes que se han puesto a su disposición.
Una orientación preestablecida en los funcionarios ha sesgado a menudo el proceso de selección de beneficiarios, dejando afuera a los más pobres.
Otro defecto estratégico que afecta al PDRI fue que se administró en forma aislada del proceso principal de crecimiento en términos de la estrategia de adjudicación de recursos, tecnología y desarrollo por sectores. Este enfoque no integrado del PDRI ha sido un handicap importante, en lo que a su impacto se refiere.
En lo que tiene que ver con el perfeccionamiento de capacidades productivas, el programa más importante es el TRYSEM (Training of Rural Youth for Self Employment - Capacitación de jóvenes rurales para el auto empleo). Zozobra por su falta de nexos con el sistema de demandas, incluso con el PRDI. No se corresponde ni con la política industrial, ni con el proceso de industrialización rural.
Por lo tanto, las capacidades TRYSEM caen mal en el mercado. Cuando la tecnologa exige un alto grado de sofisticación y actualización permanentes, ¿de dónde obtendrán los capacitados el necesario apoyo técnico y en recursos?
Empleo asalariado
Los programas de empleo asalariado se diseñan para aliviar el desempleo agregado atendiendo las necesidades de empleo típicas de los desempleados. Se espera también que aumenten la capacidad de absorción de trabajo por medio de inversión en bienes públicos duraderos y generadores de renta. La eficacia y éxito de tales programas yace en el impacto sobre los niveles de desempleo y pobreza, en el nivel de salarios, en la medida en la que apoye al sustento y en su impacto acumulativo sobre el mercado de trabajo.
Los programas de generación de empleo no fueron percibidos como programas importantes de apoyo al sustento hasta el Sexto Plan, cuando se expandieron como el Programa Nacional de Empleo Rural y el Programa de Garantía de Empleo para los Sin Tierra Rurales (PGESTR). Estos fueron luego modificados y combinados en el Jawahar Rozgar Yojana (JRY) en 1989-90. La ley Maharastra de Garantía del Empleo, elaborada especialmente y promulgada en 1979, ha hecho del empleo un derecho dando apoyo legal a la garantía de empleo. Tiene su forma programática en el Plan de Garantía de Empleo.
El grado del empleo generado por medio de estos programas en la mayoría de los estados es demasiado bajo para permitir que una cantidad importante de hogares pobres cruce la línea de pobreza. Como lo estima el propio informe de evaluación del Ministerio de Desarrollo Rural de 1992, un trabajador JRY recibe un promedio de 3,81 días/persona de empleo, mientras que el resto de la familia recibe otros 1,34 días/persona al mes. Se admite que esto es bastante bajo en términos de necesidades. Es más: en vista de que la información sobre trabajadores que están por debajo de la línea de pobreza no está disponible con los panchayats, el 57% de los trabajadores del JRY pertenecen a familias no pobres, a pesar de que este programa esta dirigido expresamente a ellos. Si bien hay algunas diferencias entre los estados en términos de los logros registrados bajo este programa, en términos generales el programa no ha tenido un impacto significativo sobre la incidencia del desempleo; la cifra promedial de ingresos por salario recibido del JRY no ha tenido mucho impacto sobre los niveles de vida, y ahorros ni en los bienes de las familias. Aún el PGE de Maharastra ha logrado reducir la intensidad de la pobreza solamente, más que obtener éxitos en términos de números que crucen la línea de pobreza. La parte del ingreso por PGE para los empleados por este plan, ha estado entre el tercio y los dos tercios de sus ingresos totales.
El establecimiento de salarios mínimos es una medida importante que pretende mejorar los medios de vida de los carenciados. Resulta instructivo examinar su implementación en el contexto de los programas de empleo. En Rajasthan, por ejemplo, los funcionarios del gobierno adoptaron la posición de que otorgar salarios mínimos significaría un compromiso entre el empleo para unos pocos y una 'red de seguridad' para muchos. En una controversia similar con respecto al PGE (el nivel de los salarios del PGE es de subsistencia) en Maharastra, el dilema fue si pagar el salario mínimo o el salario a la tasa del mercado (que era más alto).
Los programas de empleo no han podido incidir sobre los salarios agrícolas en Kerala. (K.P. Kannan, 1995). En una situación en la que los niveles de precios crecen desordenadamente, el empleo no puede apoyar el sustento si no hay una modificación racional de la tasa salarial.
En lo que concierne a la base productiva, los programas no han tenido un impacto cuantitativo. Es más, en la mayoría de los estados los bienes creados eran de capital intensivo y beneficiaron a los ricos más que a los pobres. Se han descuidado los trabajos como la conservación de suelos, desarrollo de reservas de agua y forestación, que creaban una base productiva sustentable. En general, las agencias implementadoras han tomado proyectos ad hoc y los han hecho ejecutar con los menores salarios posibles. Los pagos por trabajo son demorados innecesariamente, y por lo tanto no logran proporcionar alivio inmediato a los trabajadores. Es así que la corriente favorable a los programas de empleo no se ha vuelto todavía hacia el objetivo de promover los medios de vida de los pobres.
Desplazamiento y sustento.
El modelo de desarrollo adoptado después de la Independencia ha desplazado personas en escala masiva. Por medio del ejercicio del poder de 'dominio eminente' por parte del estado, proyectos por plan han desplazado a medio millón de personas al año desde la independencia. Además de esto, los proyectos sin plan, el crecimiento urbano, los patrones cambiantes de uso del suelo, la degradación del medio ambiente, han llevado también a desplazamientos en gran escala. Por otra parte, la difusión del monocultivo, la liquidación de la base de recursos debido a la extracción intensiva basada en los proyectos, y el proceso de desplazamiento secundario a desarraigado también a muchas personas de su ambiente. Si se toman en cuenta todas estas formas, el número de desplazados estaría entre 35 y 55 millones.
Lo que es peor, el desplazamiento ha golpeado más que a nadie a aquellos cuyos medios de vida eran más inseguros. Las poblaciones tribales y otros pobladores rurales marginados económicamente, que históricamente subsistían de los recursos naturales (particularmente las tierras comunes), han sido una parte significativa de los desplazados. Si bien las tribus constituyen un 7,5% de la población, más del 40% de los desplazados hasta 1990 provenían de estas comunidades (23o. informe de la Comisión de Castas y Tribus Listadas)
El desplazamiento ha sido terrible para los desplazados. Las mujeres, los niños, los enfermos, soportan especialmente las peores consecuencias de la pérdida o disrupción de su modo de vida. Las mujeres enfrentan una mayor pauperización y son empujadas hacia los márgenes del mercado laboral. El proceso de socialización interrumpido, unido al difícil acceso a la escolaridad en los nuevos ambientes, enlentece el desarrollo de los niños.
Ante esta situación, contrariamente a la retórica habitual, el planeamiento devalúa y aplica categorías legales y económicas reduccionistas para definir el alcance de la "compensación" (cuando el derecho a residir en cualquier parte del país es un derecho fundamental garantizado por la Constitución.) Las rutinas burocráticas inhiben la franqueza y la sensibilidad al evaluar y actuar en cumplimiento del interés colectivo de las comunidades victimizadas. Por consecuencia, en la mayoría de los casos, sólo se aplica la Ley de Adquisición de Tierras, de 1894 (enmendada en 1984), que obliga al Estado sólo pagar compensaciones en efectivo. Esta ley no reconoce los derechos colectivos y comunitarios y los derechos hereditarios de usufructo. No se reconoce la relación estacional de apoyo con el ecosistema.
Aún con todas las limitaciones, queda todavía un impresionante cúmulo pendiente de personas desplazadas que esperan algún tipo de rehabilitación.
Cuadro 2. Personas Desplazadas por Distintos Proyectos (1951 - 1990)
El trauma psicosocial y las dislocaciones socioculturales ocasionadas por el desplazamiento abundan: los sistemas de producción se han destruido, las zonas sagradas o tumbas ancestrales profanadas, los sistemas de familia y parentesco, el sistema informal de apoyo mutuo se han desorganizado, los procesos de autogestión y relación de trabajo, destrozado. Con pocas excepciones, los desplazamientos forzados, utilizando los términos de Michael Cernea, han resultado en 'una espiral de empobrecimiento'.
Bosques, política forestal y medios de vida.
Los bosques en la India no son sólo una cuestión de biodiversidad, son también medios de vida para una multitud de comunidades tribales. Pero aún cuando la conservación es la nueva vaca sagrada por la que jura el gobierno, su concepción de los recursos forestales orientada a la propiedad, y su sesgo explotador se ponen de manifiesto por el ordenamiento de las políticas y las contradicciones en los objetivos expresados. En el contexto del triángulo de intereses en conflicto de los lobbies de la madera y los contratistas, el fuerte lobby conservacionista que con razón pelea por la protección de la vida silvestre y la biodiversidad, y los argumentos de los activistas pro-gente, los intereses de la gente han quedado en el lugar menos importante para los hacedores de políticas.
La tendencia de la propiedad de las tierras forestadas muestra que entre 1946/47 y 1986/87 las posesiones del Departamento de Bosques aumentaron en un 155%, mientras que las posesiones comunitarias cayeron en un 38%. Durante el mismo período, India perdió 4,3 millones de hectáreas de tierras forestadas en aras de varios proyectos de desarrollo. Si observamos la secuencia de pronunciamientos de políticas y las respuestas oficiales brindadas de tanto en tanto, es evidente que, si bien recientemente ha habido en las declaraciones un cambio de foco, las personas dependientes de los bosques viven (donde todavía pueden hacerlo) sólo de la tolerancia, en lo que concierne a los hacedores de políticas. Si nos limitamos al pasado reciente, vemos que la Comisión Nacional de Agricultura (CNA), en 1974, responsabilizaba a los privilegios consuetudinarios de la gente por el vaciamiento de los bosques. Se desalentó incluso la dependencia de las personas de los productos forestales que no son la madera, (para alimentación y techo) y, lo que es más significativo aún, se puso énfasis en cumplir con las necesidades de la industria. La Ley de Conservación, de 1989 nuevamente dio preferencia a las necesidades industriales y comerciales antes que a las necesidades de vida de la gente.
Si bien la Política Nacional Forestal de 1988 acepta la dependencia de la gente del bosque como medio de vida, y determina una gestión participativa (el Ministerio de Medio Ambiente y Bosques publicó pautas para la gestión conjunta de los bosques), en un mismo pronunciamiento pone el acento en el fortalecimiento de la red de bosques de reserva, zonas protegidas, biorreservas, parques nacionales, santuarios, etc. Pero la Ley de Fauna (enmendada), de 1991, excluye la participación de la gente en las bio-reservas, parques nacionales y santuarios, y pretende incluso que las personas (avasallando todos sus derechos) sean desalojadas para poder salvar las especies silvestres. Hay esfuerzos, además, para imponer una política de plantaciones cautivas para la industria en "tierras degradadas" que en realidad no están tan degradadas (hay gente hoy que vive en tierras mucho más degradadas en distintos lugares del país). Todo esto sucede a pesar de lo estipulado por la política nacional de bosques, en cuanto a que la industria debe satisfacer sus necesidades sin tocarlos.
Por último, las maniobras del Ministerio de Medio Ambiente y Bosques para imponer su proyecto de ley (que ha dado lugar a tantas protestas y debates en el país, y a intentos de las ONGs de presentar un proyecto alternativo ) como Ley de Conservación de Bosques y Ecosistemas Naturales de 1994, reemplazando a la Ley de Bosques de la India de 1926, son decididamente perjudiciales para los intereses populares. Ignoran incluso el pequeño interés oficial demostrado en la Política de Bosques de 1988 hacia las necesidades vitales de los pobres y la necesidad de una gestión participativa a través de programas de gestión conjunta.
El impacto neto de las políticas forestales y su administración, ha dejado al margen a las comunidades locales, perturbando sus modos de vida, y al mismo tiempo rompiendo su sistema de autogestión.
El Cultivo Acuático Intensivo ¿de qué vivirán los pescadores?
Si los bosques son una de las reservas naturales indígenas, la pesca es otra fuente muy importante de esos recursos. Su sobreexplotación ha resultado en una pérdida dolorosa y sistemática del medio de vida para un gran número de personas en las comunidades locales.
El gigantesco mercado mundial de U$8.000 millones ha provocado que crecieran como hongos las granjas intensivas o semi-intensivas de camarones a lo largo de las extensas costas, así como también las pesquerías intensivas y mecanizadas en las aguas costeras. Impulsada por una política liberal de exenciones, la cría de camarones creció en forma febril y sin políticas. De los 1,2 millones de hectáreas de zonas de agua salobre incluyendo pozos, lagos y lagunas que se extienden a lo largo de la línea costera, unos 80.000 hectáreas están bajo el cultivo de camarones (80% bajo métodos extensivos, y el resto bajo formas modificadas extensivas y semi-extensivas)
El cultivo acuático semi-intensivo requiere muchos insumos orgánicos y químicos. Al terminar cada cosecha, los desperdicios son eliminados, lo cual contamina las costas y otros cuerpos de agua receptores. Estos efluentes afectan las pesquerías costeras y en definitiva son, en alguna medida, responsables por el vaciamiento de peces para la pesca tradicional. Si bien no hay estimativos disponibles, ha afectado negativamente la ocupación de los pescadores tradicionales.
Por otra parte, aumenta la salinidad de las aguas superficiales y de tierra. Afecta la fertilidad de las tierras adyacentes, y hace insustentable la agricultura, ocasionando así desplazamiento ocupacional de los agricultores. Al desplazar los cultivos de alimentos, mella la situación de la seguridad alimentaria. Puesto que el cultivo acuático requiere de inversiones de capital, la propiedad de las tierras gravita sólidamente a favor de los empresarios urbanos ricos en efectivo. Aunque se han hecho algunas investigaciones sobre el impacto ambiental de los grandes cultivos de camarones, hay muy poco en términos de una política de cultivos acuáticos que se ocupe de los temas mencionados para encarar en forma integrada la pérdida de bienes de producción y las amenazas al medio de vida que el cultivo acuático significa.
La pesca mecánica (ayudada por barcas de arrastre y otros equipos de pesca modernizados) ha afectado a todo el sector pesquero (que es de más de 75 millones). Las mujeres, que en sí mismas constituyen alrededor de la mitad del sector, y realizan el trabajo menos visible de limpiar, preservar y vender el pescado, son las más afectadas por el mercado competitivo.
Los pescadores artesanales no han podido competir en el mercado con los grandes mercaderes (que tienen instalaciones modernas para la conservación y el transporte) , y una vez más las mujeres sienten el ajuste.
La disminución del recurso pesquero afecta su ocupación directamente, ya que su acceso a la pesca de profundidad es limitado o inexistente. Sus métodos de pesca, si bien son sustentables ecológicamente no han podido competir con los métodos modernos ante el mercado. Es así que en el corto plazo están sufriendo la pérdida de su medio de vida. Además, a largo plazo, por causa del vaciamiento irrevocable de los recursos pesqueros debidos a los métodos de pesca intensivos y antiecológicos, su medio de vida desaparacerá en forma permanente.
En el calor y excitación generados por el comercio orientado a la exportación, estas cuestiones no han logrado respuestas adecuadas a nivel de las políticas.
En consecuencia, muchas fuentes de empleo productivo se han liquidado, y el medio de vida de innumerables personas está en jaque.
El Jawahar Rojgar Yojana - ¿Un tributo a la pobreza?
El Jawahar Rojgar Yojana (un programa de ingreso bautizado en honor del fallecido Jawaharlal Nehru), el mayor programa de empleo jamás habido auspiciado por el gobierno de India, fue lanzado en 1989, combinando los dos programas que estaban vigentes entonces, es decir el Programa Nacional de Empleo Rural (PNER) y el Programa Nacional de Garantía de Empleo para los Sin Tierra Rurales (PNGESTR). Un programa promovido centralmente como sus antecesores, el JRY tiene las ventajas de un mayor compromiso del gobierno central (el 80% es financiado centralmente en lugar de un reparto 50:50 con el gobierno estadual como hasta entonces). Una diferencia más importante y novedosa es que el 80% de las acciones centrales y estaduales son libradas directamente al Panchayat de la Aldea para que lo utilice en trabajos para la aldea, siendo el otro 20% gastado por la agencia distrital de desarrollo rural. Contrariamente a los programas anteriores de generación de empleo ejecutado por funcionarios de gobierno a nivel de bloque, la devolución de poder y fondos del JRY al nivel de las aldeas fue considerada una iniciativa audaz.
El JRY tiene el objetivo primario de generar empleo adicional ganancioso para los hombres y mujeres desempleados y subempleados de las zonas rurales que viven por debajo de la línea de pobreza. El objetivo secundario es crear una base de empleo sustentable mejorando la infraestructura económica rural, y creando bienes comunitarios y sociales en favor de los pobres, facilitando beneficios directos y continuos para ellos (particularmente para las castas y tribus programadas) Se buscó estimular la participación del trabajo de las mujeres estipulando que el 30% de las oportunidades de empleo les sean ofrecidas a ellas.
El JRY se dispersó operativamente por todo el país hasta fines de 1993, cuando se decidió concentrarlo en los distritos relativamente más atrasados. Tres nuevos subprogramas se iniciaron bajo el ámbito del JRY. El primero fue el Programa de Empleo Asegurado (PEA). Diseñado en líneas generales sobre el modelo del Programa de Garantía de Empleo Maharashtra, el PEA pretende proporcionar 100 días de empleo durante la temporada agrícola baja a todos aquellos que lo deseen. Por los cambios en la política del JRY, la cobertura del PEA se limita al desarrollo de bloques clasificados bajo el Programa de Zonas Proclives a la Sequía (1778 bloques en 23 distritos y cuatro territorios de la unión). El desembolso del PEA (en 1994-95) por bloque llegó a los 8,5 millones de Rs. El segundo subprograma del JR es el JRY Intensificado (JRYI) Sobre la base de criterios como la baja productividad agrícola, el atraso comercial e industrial y la alta concentración de poblaciones de castas o tribus listadas, se han identificado 120 distritos como distritos del JRYI.
En 1994-95 el desembolso del JRYI por distrito fue de 73 millones de Rs. El tercer subprograma fue el programa "paraguas" del JRY, que reunió proyectos innovadores especiales dirigidos a problemas específicos enfrentados por los pobres rurales en un distrito. El Ministerio de Desarrollo Rural destinó 1.000 millones de Rs. para este programa en 1994-95. Junto con esta remodelación, el desembolso del JRY ha subido notablemente a 54,320 millones de Rs. en 1995-96. Sin embargo, los estudios de evaluación de su funcionamiento durante los últimos años muestran que el mal manejo de los fondos, la desviación de las pautas previstas y el desempeño reducido han incapacitado al ambicioso programa. A menos que se reviertan estas tendencias, la multiplicación de programas y de gastos sólo significará el desperdicio de los escasos recursos.
Existe una fuerte aprehensión de que muchos de los recursos son derivados a otros fines inescrupulosamente. Una evaluación del JRY llevada a cabo en forma intensiva en cinco bloques de la provincia de Uttar Pradesh revela que la magnitud de las pérdidas era de hasta el 40% del gasto que figura en los registros (de materiales y también de salarios)
La directiva de que el 60% de los fondos debía utilizarse en empleo asalariado no se estaba observando en ninguna parte. El Informe simultáneo de Evaluación de 1992 (Ministerio de Desarrollo Rural, Gobierno de India, 1994, de aquí en más MDR) coloca el promedio nacional en forma bastante optimista en 53,46%. El estudio en Uttar Pradesh encontró que era de un 33% y la sospecha es que en la práctica sería de alrededor del 29%, mientras que el informe del MDR lo coloca en alrededor de un 45% en Uttar Pradesh.
La utilización de recursos (para la forestación social, conservación de suelos y agua, estructuras para cultivos acuáticos, pozos de riego, etc.) con vistas a aumentar el empleo y el potencial para la generación de ingreso fueron dejados atrás. Se favorecieron la construcción de caminos y otras actividades de construcción. La provisión de pozos de riego abiertos para agricultores SC/ST (el 20% de los fondos del JRY estaban marcados para el Programa del Millón de Pozos con ese objeto) han sido violadas en su totalidad.
Otra seria falla en la ejecución del JRY es la abrumadora selección de trabajadores de familias no pobres, a pesar del objetivo declarado en contrario. La evaluación del MDR muestra que alrededor del 57% de los trabajadores pertenecían a familias por encima de la línea de pobreza. En no menos de 7 estados y 6 territorios de la unión, la participación de familias no pobres en el JRY estuvo en las inmediaciones del 70% y más. Sólo alrededor de un 5% de los trabajadores seleccionados pertenecían a familias "muy, muy pobres".
El porcentaje de empleo generado para las mujeres fue más bien bajo (el estudio del MDR pone la cifra para toda la India en un 20,02%) En seis estados fue menor al 10%.
Otra seria carencia mostrada por el estudio de Uttar Pradesh fue que los aldeanos estaban totalmente desinformados sobre los detalles de los fondos del JRY adjudicados a sus Panchayats. La evaluación del MDR encontró que sólo un 39% de los jefes del Panchayat habían tenido acceso a las pautas del JRY. Los manuales del JRY ni siquiera estaban disponibles en más del 50% de los Panchayats de toda India. Todos los programas que prevén y exigen la participación popular y el control social fracasan si se mantiene a la gente en la oscuridad de la desinformación.
El JRY se ha mostrado además deficiente en tanto se propuso circunvalar la burocracia de los gobiernos locales, los contratistas y los intermediarios. Sin embargo, en Uttar Pradesh los funcionarios a nivel de bloque siempre están secundando a los jefes del Panchayat en las cuentas operativas (alrededor del 5% al 19% de los trabajos del JRY fueron ejecutados por contratistas en toda la India.
Al día de hoy, casi el 60% del desembolso en el paquete de programas anti-pobreza va a la generación de empleo. Pero como se desprende de lo expuesto, una especie de sindrome de "rutina" ha afectado a los planes de generación de empleo, que se han extendido cuantitativamente y sus asignaciones financieras han crecido en forma explosiva. Pero no ha habido intentos de reestructurarlos con el objetivo de remediar las varias carencias salidas a la luz en las distintas evaluaciones. Hay una tendencia burocrática a extender y refinar las pautas haciendo que la administración de estos programas sea cada vez más engorrosa, sin efectuar ninguna mejora a nivel de su implementación. El Cuadro que sigue muestra que de cada rupia gastada en el JRY, es probable que sólo 14 'pais' lleguen a los pobres por la vía efectiva de transferencias netas de salarios.
Cuadro 3. Eficiencia en Transferencia de JRN
Los siguientes cuadros muestra que la alta participación en el trabajo es un concomitante de la pobreza. Ilustra el hecho del empleo inducido por la pobreza que se expone en el comienzo del artículo.
Cuadro 4. Distribución Porcentual Anual de la Fuerza de Trabajo Urbana en Distintas Categorías de Empleo
Fuente: National Sample Survey Orzanization, India.
Cuadro 5. Distribución Porcentual de Hogares por Número de Trabajadores y Estatus de Pobreza 1987 - 1988
Cuadro 6. Tasas de Crecimiento de Industrias Registradas
Cuadro 7. Formación de Capital en la Agricultura (precios 1980-1981)
Fuente: National Accounts Statistics, Raw Data Series, Central Statistical Organization.
Cuadro 8. Elasticidad de Empleos en Principales Sectores
