A dos años de Copenhague

Adib Nehme
Association Najdeh; Rassemblement democratic des femmes libanaises; Association Libanaise pour le developpement social

El informe nacional que Líbano remitió a la Cumbre Mundial de Desarrollo Social (CMDS) resumió la situación de los tres temas fundamentales analizados en la cumbre –pobreza, desempleo y desintregración social- como se describe a continuación: 28% de los hogares viven por debajo de la línea de pobreza; el desempleo se estima en cerca de 13%, pero otras formas de distorsión del mercado de trabajo son más importantes aun; y el país está surgiendo de un largo período de guerra (1975-1990) y todavía sufre de graves problemas que afectan la integración social y nacional. Aunque el proceso de preparación para la cumbre de Copenhague y su resultado fueron aceptables, no hubo un verdadero seguimiento oficial de las recomendaciones nacionales o internacionales, ni del plan de acción. Como suponemos que sucede en muchos otros países, el interés del gobierno terminó el 12 de marzo de 1995, el día de clausura de la cumbre.

El plan de acción de la CMDS no recibió lamisma atención que la cumbre de Beijing y la CIPD. Para estasúltimas se formaron comités de seguimiento con participaciónoficial de alto nivel, además del mayor interés que demostraronlos medios de comunicación. Sin embargo, el precio que se pagófue la distorsión y fragmentación de los resultados de estasconferencias.

Con respecto a la CMDS no se estableció uncomité de seguimiento y los medios de comunicación demostraronmenos interés. La acción de las organizaciones nogubernamentales (ONG) se limitó a cierta actividad de promocióny defensa, y a intensificar sus esfuerzos para mejorar la calidady eficiencia de su plan de acción para promover el desarrollosocial en un ambiente muy hostil.

La razón principal de esta situación es quelos tres temas fundamentales de la cumbre de Copenhague -pobreza,desempleo y desintegración social- no pueden ser manejados oenfocados en una forma sectorial y fragmentada. Son el centro dela crisis de desarrollo, así que la mejor forma de tratarlos esdejarlos de lado y olvidarse de ellos.

Pero la realidad es terca, como se dice enLíbano. La verdadera cuestión es la siguiente: ¿la situaciónmejoró o empeoró en el país luego de marzo de 1995? Laimpresión general sobre los temas de Copenhague no esalentadora. Así que, una vez más, las recomendaciones y losplanes de acción nacionales e internacionales siguen llamandocon fuerza a nuestra puerta.

Fin de la guerra y tendencia actual

La guerra y el desarrollo son incompatibles. Elfin de la guerra y el restablecimiento de la paz civil fue unacondición previa para el proceso de desarrollo. La firma delAcuerdo de Taif en 1989 puso fin a la violencia y la destruccióny condujo al restablecimiento de la seguridad. Una vez más, elEstado pudo retomar sus funciones, confiscadas durante la guerra,y así, debería poder re-asumir su responsabilidad como actorprincipal en el proceso de desarrollo social.

En 1992, el gobierno inició un proceso derecuperación económica y consiguió la estabilizaciónmonetaria, el control de la inflación, el aumento de laproducción y la incorporación del país al mercado regional einternacional. Sin embargo factores internos y regionales hanafectado al proceso en forma directa. La guerra en Líbanointerrumpió el curso normal del desarrollo y fue la causaprincipal de deterioro de las condiciones políticas económicasy sociales. No obstante, el país ya sufría de distorsiónestructural económica y social antes del comienzo de la guerraen 1975. Asimismo, las circunstancias regionales einternacionales constituyen todo un desafío y un obstáculoserio para los esfuerzos de desarrollo. Ello quedó en evidencialuego de la agresión israelí en 1996. El complicado proceso depaz regional está obstaculizando la estabilidad de la economíay la sociedad.

Crecimiento económico, pobreza y equidad

Líbano tiene tradiciones liberales, con unaeconomía de mercado, muy abierta y desregulada. El gobiernoconsidera que esto es una ventaja porque se adapta a las actualestendencias internacionales de la economía neoliberal y losprogramas de ajuste estructural. Con respecto a estos últimos,Líbano no tiene mucho que ajustar, sólo tiene que seguirprofundizando su tendencia en ese sentido.

El gobierno no logró realizar las expectativascontenidas del plan nacional de reconstrucción y desarrolloconocido como Horizonte 2000. El mismo pretendía una tasa decrecimiento del PBI entre 8 y 9% para la próxima década, yeliminar el déficit presupuestario antes del año 2000. El planera demasiado optimista y no tomaba en cuenta el efecto negativode la inestable situación regional. Tampoco incluía lasconsecuencias potenciales de la política del gobierno en materiaeconómica y política con respecto a la sustentabilidad yestabilidad del crecimiento económico, ni su impacto social.Líbano aún tiene que superar desequilibrios macroeconómicos,en especial el crónico déficit presupuestal (casi 50% en 1996).Tiene que controlar la creciente deuda pública (que alcanza 78por ciento del PBI), solucionar el déficit comercial, y otrosproblemas económicos y sociales.

Cuadro 1- Indicadores económicosseleccionados

  1992 1993 1994 1995 1996
PBI (miles de millones $)

5,17

7,67

9,29

11,30

13,24

Incremento de PBI (%)

4,5

7

8,0

6,5

4

Reservas extranjeras (miles de millones $)

1,449

2,220

3,840

4,478

5,885

Inflación (%)

120

29

8

11

10

Deuda pública como porcentaje de PBI (%)

46,14

37,84

52,16

63,07

78,15

Déficit presupuestal (%)

48,72

38,52

56,94

48,21

51,10

Relación Exportaciones-Importaciones (%)

15,9

14,0

13,3

14,6

13,5

La guerra agravó los problemas socialesheredados de la época anterior a la misma. Esto quedó demanifiesto en el incremento de la pobreza y la diferenciaciónsocioeconómica.

Líbano figuró en el lugar 65 del Indice deDesarrollo Humano (IDH) del Programa de Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD) publicado en 1997. El país figuró en ellugar 91 según cálculos nacionales que aplican la mismametodología con datos recientes. El cuadro 2 muestra lainformación.

Cuadro 2- IDH de Líbano según fuentesnacionales e internacionales

Indicador TDH - 97 Datos nacionales
Esperanza de Vida

69

68,5

Tasa de alfabetización adulta

92,0

86,4

Relación bruta combinada de inscripción de estudiantes

75

73,2

PBI per capita (USD)

4863

3678

Clasificación

65

91

La pobreza en su forma extrema, pobrezaalimentaria, no es tan predominante como la pobreza relativa. Unaevaluación adecuada no será posible hasta que se concluya latarea en curso para definir y medir la pobreza en el ámbitonacional. Los temas principales están relacionados con ladisparidad social en la distribución del ingreso, lasdiscrepancias regionales y el acceso a bienes productivos ycréditos. Ello convierte al tema de la equidad en el másimportante y relevante para el análisis de la pobreza en elpaís.

En términos de satisfacción de necesidadesbásicas, equidad y discrepancias sociales y regionales, lasituación actual está definida por brechas importantes enmuchos niveles. En el contexto libanés, los indicadores depromedios nacionales podrían conducir a error. Una vezdesagregados, los indicadores de desarrollo humano aparentementeaceptables o elevados revelan asombrosos hechos sobre la falta deequidad en torno al acceso de bienes y servicios sociales yeconómicos.

Si se profundiza el análisis, se descubreque el crecimiento económico de los últimos años se generóprincipalmente en el sector inmobiliario y de la construcción,las finanzas, la banca y el comercio. Los beneficios de estossectores correspondieron a la zona de la capital, y a un sectorlimitado de la población, lo que tendió a debilitar el impactodel desarrollo que no cubrió en forma pareja todas las zonas ygrupos, y alejó a algunas regiones de los requisitos dedesarrollo humano sustentable.

Las inversiones del sector privado son muyselectivas. La distribución del crédito bancario entre lasdistintas zonas y sectores económicos es un ejemplo descarado deesta distorsión crónica, acentuada por las políticas actuales.La mayor parte de la actividad económica aún se concentra enBeirut que recibe el 81,3% de los créditos bancarios. Ladistribución económica muestra la misma concentración, en quela agricultura sólo recibe 1,6% del total del crédito.

Cuadro 3- Distribución decrédito bancario en 1995

Por zona

Por sector económico

Beirut

81,26%

Comercio

45,4%

Monte Líb.

13,81%

Construcción

21,6%

Norte

3,12%

Industria

13,1%

Sur

0,85%

Agricultura

1,6%

Bekaa

0,85%

Otros

18,3%

No residentes

0,11%

Total

100%

Total

100%

   

Estas cifras señalan un cierto tipo dedesigualdad en Líbano. Antes de seguir adelante, vale la penaindagar sobre otro tipo de inequidades relacionadas con el accesoal crédito de los grupos de bajo y mediano ingreso. La mayorproporción del crédito se concede a los grandes inversores:sólo 0,8% de los receptores de crédito, los más poderososrecibieron 37,2% del monto total del crédito (en 1993) y 57% delos pequeños recibieron sólo 1,8%.

Disparidades por zonas

Los indicadores sobre distintos sectores ygrupos demuestran en forma constante las diferenciassocioeconómicas por zonas, con una gran brecha entre zonasrurales remotas y el centro. La pobreza abunda en estas zonasrurales: la actividad económica está confinada a la agriculturade baja productividad, el desempleo y el analfabetismo son altosy son bajas la inmunización infantil, la inscripción escolar yla participación femenina.

Estas son desigualdades crónicas en el país,y las políticas actuales no contribuyen a disminuir las brechas.Las intervenciones del Estado en su mayoría son paliativas o selimitan a un tipo temporal de transferencia de dinero.

La evaluación de la situación actual en laszonas rurales revela una alta incidencia de pobreza en términosde servicios básicos. Estudios recientes revelan que 25% de laszonas rurales son consideradas muy pobres, 50% pobres y 25%aceptables. En Líbano resuena con fuerza el reclamo de un"Desarrollo Equitativo", sin olvidar que fue uno de loscomponentes sociales más importantes del Acuerdo de Taif quepuso fin a la guerra y colocó al actual gobierno en el poder. Selogró un avance importante con relación a la tasa de mortalidadinfantil. En 1996, la cifra se redujo a 32 por mil entre niñosmenores de 5 años y a 28 por mil entre niños menores de 1 año.La inmunización contra la poliomielitis y la vacuna triple segeneralizaron. No obstante, aún se observan importantesdiferencias según las zonas, el estrato social y el nivel deenseñanza de los padres. La tasa de mortalidad infantil enlas zonas rurales pobres es 3,5 veces más alta que en la capitaly lo mismo se puede decir de la mortalidad infantil con respectoal nivel de enseñanza de la madre, que generalmente refleja suprocedencia social.

Cuadro 4- Mortalidad infantil por zona

  Nonato - 1 año - 5 años
Beirut 12 15.9 15.9
Monte Líb, 14 17,9 22,4
Norte 30,4 42,7 51,5
Sur 29,4 35,9 35,9
Bekaa 15,7 31,4 35,2
Nabatieh 7,5 7,5 7,5
Líbano 20 28 32

Cuadro 5- Mortalidad infantil según nivelde enseñanza de la madre

Nivel de Enseñanza de la madre Mortalidad Infantil
Analfabeta 54,5%
Lee y escribe 51,1%
Primaria 29,6%
Intermedia 30,5%
Secundaria & superior 14,8%
Promedio nacional 27,8%

Atención sanitaria: costo y acceso

Otro indicador principal de desarrollo humanoes el nivel sanitario y el acceso a los servicios de salud. Hayserias distorsiones estructurales en la equidad, lo que afectaprincipalmente a los pobres y otros grupos de población de bajosingresos, así como a habitantes de zonas rurales remotas. Elgasto total de la salud pública es relativamente alto y varíaentre 8 y 11% del PBI. Pero el elevado gasto no se refleja enmejores condiciones sanitarias para la población. El sistemasanitario se caracteriza por una estructura invertida conrecursos concentrados en alta tecnología. Los costos reflejanlos gastos de los hospitales privados controlados por el mercado.La mayor parte del gasto en salud se destina a lahospitalización, a costa de amplios servicios de atenciónpreventiva y primaria, que podrían beneficiar a grupos másextensos de población, incluyendo a los pobres. Unaobservación interesante es la cantidad de médicos que existenen Líbano, de 8 a 9.000 (la mayoría concentrados en Beirut)mientras que sólo existen unos 3.500 enfermeros (de los cualesmás de 50% no tiene la capacitación recomendada). Además, deacuerdo con estimaciones recientes, casi 50% de la población noestá cubierta con ninguno de los principales planes de seguromédico y no existen reales y adecuadas redes de seguridad. Enconsecuencia, los hogares contribuyen con 62% del costo total dela salud, contra 31% por parte del gobierno (los organismosdonadores aportan 7%).

Desequilibrios educativos

La educación es otro principal indicador dedesarrollo social ya que representa la base para desempeñarroles económicos y sociales más activos, tanto individualescomo colectivos. El país aún no logró la enseñanza básicaobligatoria; la tasa de inscripción de niños entre 10 y 14años de edad fue de 93% en 1996. El acceso a la educacióntécnica y la capacitación vocacional, así como su calidad, sonlimitados (cerca del 8% del total de la matrícula intermedia ysecundaria) y no están adaptados a las necesidades del país.

El acceso a la enseñanza básica se verestringido por su costo elevado y por la limitada capacidad dela educación del sector público. Sólo el 30% de los niñosconcurren a escuelas públicas. Por lo tanto, la educaciónestá controlada por el sector privado, lo que provoca muchosproblemas. Uno es el elevado costo educativo, cubierto otra vezpor los hogares, que, unido al de la salud, representa unaproporción muy elevada de gastos del hogar.

Otro problema está relacionado con la calidadde la educación: las escuelas públicas (y algunas de lasescuelas privadas subsidiadas) tienen una calidad de enseñanzainferior comparada con las escuelas de elite. El país hoy tieneuna educación pobre para los pobres y rica para los ricos. Untercer problema está relacionado con la integración social ynacional: el sector de la educación no está controlado.Individuos privados, instituciones extranjeras y grupos sectariosy religiosos cuentan con sistemas completos de enseñanza desdela jardinera hasta la universidad, con programas y exámenesindependientes. La situación es una fuente importante dedesintegración social que se ha agravado con posterioridad a lacumbre de Copenhague, con una tendencia más acentuada hacia laprivatización y la generalización del enfoque sectario hacia laeducación y la salud.

Cuadro 6- Desequilibrios en Educación ySalud

  Líbano Principales problemas
Educación

-Relación combinada de inscripción

-Alfabetización adulta

-Inscripción en escuelas públicas

-Inscripción en escuelas técnicas

73,2

86,4

30%

8,3%

- Baja capacidad del sector público

- Baja calidad

- Alto costo

Salud

-Habitantes por médico

-Habitantes por enfermero

-Gastos de salud cubiertos por hogares (%)

-Cobertura de seguro médico (%)

330-390

1 060

62%

50%

- Alto costo

-Cobertura limitada de seguro médico

- Mediocre nivel preventivo

Equidad de género

Ha habido cierto progreso hacia la equidad degénero en el desarrollo. En materia de atención de la salud,parecería que no existe discriminación entre hombres y mujeres.Empero, la distorsión se mantiene en el caso del analfabetismo:17,8 por ciento de mujeres comparadas con 9,2 por ciento dehombres. El analfabetismo es más acentuado en el caso de lasmujeres mayores de 45 años. Las mujeres representan poco más deun quinto de la población económicamente activa. Existediscriminación con respecto a la remuneración y otrascondiciones laborales. Hay además una distribución del trabajobasada en el género. La mano de obra femenina se concentra aúnen sectores y ocupaciones específicos: maestras, enfermeras,vendedoras, secretarias y cargos de menor jerarquía. Ladistorsión es evidente con relación a la participaciónfemenina en el proceso de toma de decisiones políticas,económicas y sociales, tanto en el ámbito nacional como local.

La falta de aprovechamiento del potencial delas mujeres en el proceso de desarrollo es una fuente importantede pérdida de oportunidades. También indica la continuación dela discriminación social, económica y legal contra las mujeres.Objetivos prioritarios son la eliminación de todo tipo dediscriminación y la adhesión a instrumentos internacionalesrelacionados a ella, el logro de niveles mínimos derepresentación política, y el cambio radical que posibilite laparticipación femenina en los medios de comunicación.

Cuadro 7- Equidad de género

Educación Mano de obra Proceso de toma de decisiones
Total de mujeres inscriptas (%): 49,6 Mujeres en población económicamente activa (%): 20,34 % Ministras: 0%

Diputadas : 2,3%

Directoras ejecutivas: 2,2%

Mujeres inscriptas en escuelas técnicas (%): 46,8%

Mujeres inscriptas en ciencias aplicadas y naturales terciarias (%): 40,4%

Participación de mujeres en ingresos: 16,0%

Mano de obra femenina concentrada en subsectores y ocupaciones (Enseñanza, enfermería, ventas, secretaría, información,,,)

Participación de mujeres en sector privado, sindicatos, y corporaciones privadas es limitada

Cuadro 8- Analfabetismo por sexo

Zona Hombres Mujeres
Beirut 6,15% 12,22%
Monte Líb. 6,38% 13,50%
Norte 15,59% 24,25%
Sur 9,77% 18,27%
Bekaa 9,84% 22,57%
Nabatieh 10,76% 25,14%
Líbano 9,26% 17,82%

Conclusiones

La guerra provocó enormes problemas, cuyosefectos se extienden a los ámbitos económicos, sociales yculturales, afectando al mismo tiempo tanto la capacidadinfraestructural como la institucional del país. Tambiénagravó los desequilibrios estructurales que existieron antes de1975 que contribuyeron al comienzo de la crisis. Los numerosos ycomplejos problemas reclaman opciones estratégicas para larecuperación del país.

La estrategia actual del gobierno pone énfasisen el marco financiero y económico, así como en el desarrollode infraestructura. Por lo general, esta opción considera que elcrecimiento económico resultará, en definitiva, en la soluciónde los problemas sociales. Es una conclusión simplistadesacreditada por la experiencia internacional en las últimasdécadas.

Otra opción propone incorporar la dimensiónsocial del desarrollo en las políticas de desarrollo sustentabley un crecimiento económico más moderado. Manteniendo una fuertebase económica, diseñada para satisfacer metas socioeconómicasmás amplias, el objetivo es el desarrollo orientado hacia laspersonas, brindando un acceso universal a los recursos yservicios y creando oportunidades para utilizar el potencialhumano en pleno. Esta opción otorga prioridad a los sistemas ylas capacidades y valora en gran medida el desarrolloparticipativo. El enfoque es más relevante para el caso deLíbano, que se recupera de una prolongada guerra, porqueevitaría que la reconstrucción del país se opere sobre lasmismas bases que condujeron a las hostilidades.

El contenido social de la opción dedesarrollo es uno de los temas básicos. Los planes dereconstrucción se están implementando en ausencia de políticassociales adecuadas y aun en ausencia de reales redes deseguridad. El gobierno todavía se niega a reconocer el hecho deque la pobreza existe en el país hasta el punto de que rechazael término. De esta manera, no se estableció ninguna políticade reducción de la pobreza, y su inquietud está limitada aciertas medidas sociales y servicios brindados en formastradicionales que desestimularon la participación y elempoderamiento.

Ninguna de las metas de desarrollo socialpueden realizarse sin la participación plena de la población.Es fundamental para recuperar la integración social y nacional,la equidad y la justicia social. En este nivel, la democracia, laparticipación política y la descentralización son temasfundamentales. Las elecciones municipales no se celebran enLíbano desde 1963, porque los municipios brindan la única formade representación local. Los comicios municipales se aplazarondos veces en los últimos años. Una ley propuesta recientementepor el gobierno y aprobada por el parlamento, aplazó la fecha deelecciones de junio de 1997 hasta 1999,. La situación impide quela población ejerza sus derechos y defienda sus intereses en unproceso de desarrollo más justo.

La descentralización y las eleccionesmunicipales son básicas para fortalecer la representaciónpolítica en el ámbito local y para desencadenar el potencial deindividuos y grupos. La mayor comunicación entre ciudadanos yautoridades en el ámbito local ayudará también a estimular elinterés y la participación en la vida pública.

Requisitos esenciales para lograr el objetivode la sustentabilidad política son el buen gobierno en general yla administración eficiente en particular. Resulta imperativolograr la separación entre política y administración pública,para que la última, una vez que sea reformada y más eficiente,pueda llevar a cabo las responsabilidades que se le confían.

Existe el potencial para formas más efectivasde diálogo, cooperación y coordinación en el ámbito de lasociedad civil y sus distintos componentes, y entre el gobierno yla sociedad civil.

Esto nos conduce, naturalmente, a laconclusión más importante de este informe: la necesidad deconstruir un acuerdo nacional para el desarrollo humanosustentable en el país.

Esto incluye el respaldo al establecimiento denuevos y efectivos mecanismos para lograr un contrato social parael desarrollo humano sustentable. Este contrato social involucrala asociación para realizar el potencial de la gente, enespecial de los grupos e individuos más necesitados, y darlebuen uso a ese potencial. La adopción de este enfoque paradefinir la orientación del desarrollo implica el esfuerzosimultáneo e integrado en tres ejes paralelos einterrelacionados.

1. Cohesión y unidad del estado, de lasociedad, y de sus instituciones: Implica llegar a un acuerdosobre las funciones del gobierno, el sector privado y la sociedadcivil en el proceso de desarrollo; la reforma de mecanismos derepresentación local y nacional; la promoción de mecanismos dediálogo y desarrollo de la sociedad civil y la implementaciónde la descentralización y el fortalecimiento de los mecanismosdemocráticos basados en la participación comunitaria.

2. Un enfoque amplio hacia el desarrollosocial, en que se confíe al Estado la "ingeniería deldesarrollo", principalmente definiendo una visión de largoplazo y una estrategia para el desarrollo social.

3. Políticas de desarrollo dirigidas a mejorarlas condiciones sociales y a aliviar la pobreza mediante elacceso a servicios básicos fundamentales, específicamente laeducación -que debe ser obligatoria y universal- la atenciónmédica y la vivienda; el empleo estable y bien remunerado. Paraello se requiere el uso del potencial de todos los grupos, enespecial las mujeres y los jóvenes, así como un esfuerzoespecífico para incluir a las primeras en el proceso de toma dedecisiones políticas y económicas.

Dos años después de la cumbre deCopenhague, nos hallamos frente a la urgente necesidad desalvarla de la desidia y la ignorancia.

- Este documento recurrió para suinvestigación a las siguientes publicaciones:

a- Perfil de Desarrollo Humano Sustentable enLíbano, PNUD, 1997.

b- Infome nacional para la CMDS, Ministerio deAsuntos Sociales, enero de 1995.

c- Problemática de integración social enLíbano luego de la guerra. Fahima Sharaf ed- Din y Adib Nehme,ESCWA, octubre de 1996.

No obstante, las autoras de este trabajo sonlas únicas responsables por el análisis y las conclusiones queen él se incluyen.


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