Transición y participación
El Salvador vivió un conflicto armado en toda la década de los ochenta, con resultados que impiden su desarrollo en el corto y mediano plazo. El impacto en la economía, y sobre todo en las condiciones sociales, es alarmante.Los acuerdos de paz propiciaron la expresión política pluralista e iniciaron la transición hacia la institucionalización de un Estado de Derecho, con cambios democráticos moderados, como el desarrollo de instituciones: la Procuraduría de la Defensa de los Derechos Humanos, la Policía Nacional Civil, entre otras. Los principales tratados sobre los derechos económicos, sociales y culturales han sido ratificados; sin embargo, no fueron tomados en cuenta en los acuerdos, existiendo poco avance en el cumplimiento de ellos: la mitad de la población aún vive en la pobreza, casi la mitad carece de agua potable, existe un déficit de 470 mil viviendas y el salario mínimo sigue siendo insuficiente para cubrir las necesidades básicas. Todas estas condiciones obstaculizan la creación de un entorno propicio para el desarrollo social.
Un elemento clave en este período, por su aporte a la construcción de la democracia y la concertación, y que ha mantenido una tendencia creciente, es la participación de la sociedad civil organizada. Sin embargo, su potencial ha sido restringido a partir de la aprobación (en noviembre de 1996) de la Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro, propuesta para «ordenar las ONG» y «evitar que realicen acciones que apoyen a un determinado partido político».1 Esta ley limita el derecho constitucional a la libre asociación y fue muy cuestionada por diversos sectores. Exceptuando algunos casos, aún no existen normas reguladoras que aseguren la participación ciudadana en el diseño, implementación y evaluación de políticas y programas públicos. Por otro lado, el desarrollo local ha sido parcialmente fortalecido a través de experiencias limitadas de descentralización en las áreas de salud y educación, aunque todavía faltan políticas definidas y, ante todo, voluntad política del Ejecutivo. Un logro de los gobiernos locales hacia este fin ha sido la reciente aprobación del 6% del Presupuesto General de la Nación para las 262 alcaldías del país.
La corrupción, tanto en el sector público como en el privado, sigue generando desconfianza en el manejo de los fondos por entidades privadas, por lo que se demanda más participación gubernamental en estas transacciones, como por ejemplo, en la nueva Ley de Ahorro para Pensiones.2 El reciente juicio de los responsables de una estafa financiera3 ha mostrado que las personas poderosas en este sector pueden ser juzgadas cuando existe voluntad política.
A finales de octubre e inicios de noviembre de 1998, el huracán Mitch causó severos daños en el país. Las estadísticas preliminares indican alrededor de 300 muertes, 60.000 damnificados, más de 100 desaparecidos, pérdidas millonarias en cultivos e infraestructura, reflejando una débil estructura social y la ineficiente atención a estos problemas por parte de las autoridades competentes.
El fortalecimiento de las instituciones democráticas, la participación ciudadana y una correcta aplicación de la justicia son parte de los factores que inciden positivamente en la transición hacia una nueva sociedad salvadoreña, la cual debe crear condiciones para un desarrollo humano, superando así el actual vacío de desarrollo económico y social de las mayorías.
Estabilidad macroeconómica e inestabilidad social
Los indicadores sociales, así como los indicadores económicos a nivel micro, reflejan pobreza y un bajo nivel de desarrollo social – realidad no congruente con la estabilidad y crecimiento reflejados en los indicadores macroeconómicos. El Salvador es uno de los países más pobres de la región, con ingresos per cápita de 1002,50 colones (USD 115,74).4 Diferentes instancias y personeros gubernamentales y privados5 sostienen que los efectos de la anunciada recuperación y estabilidad económica necesitarán varios años para incidir en los niveles de empleo y en los índices de pobreza: por lo menos de 18 a 20 años para eliminar la extrema pobreza, según el Ministro de Economía, y 35 años para duplicar el ingreso per capita.6
Los Programas de Estabilización Económica (PEE) impulsados a través del FMI y los préstamos de ajuste estructural (PEA) del Banco Mundial han influido en mantener una baja tasa de inflación, una balanza de pagos viable y un alto nivel de crecimiento económico (el 4% proyectado para 1998 puede bajar por el huracán Mitch).7 El ahorro interno ha crecido significativamente de un 8,6% del PIB en 1991 a un 14,8% proyectado para 1998.8 Un factor que influye en la estabilidad macroeconómica son las remesas familiares desde el exterior, destinadas fundamentalmente al consumo en detrimento de la inversión. Los datos reportan un consumo alto (95,8% del PIB en 1997) en relación a la inversión real (14,7%).9 Para evitar un déficit fiscal, se ha optado por controlar los gastos públicos y aumentar la carga tributaria a través de políticas regresivas, aumentando los impuestos indirectos, los cuales proveen el 75% de los ingresos tributarios, y reduciendo los impuestos directos (patrimoniales, de exportación y sobre la renta).
A pesar del ofrecimiento del gobierno de aumentar el gasto público a un 50% del presupuesto general para 1999, el primer borrador refleja que lo asignado es de 26,6%. Los rubros relacionados con el combate de la violencia y la delincuencia incrementarían de un 19,7% a un 22,5%, un 2,8% comparado con el incremento de 1,7% en el área social. El Salvador está clasificado como «el país más violento de América Latina»; las causas principales son el desempleo y la pobreza,10 que se profundizan por la política económica gubernamental. El incremento tentativo en el área social no responde a una estrategia de prevención.
Los objetivos sociales aún son de segunda prioridad en los ajustes y en las políticas macroeconómicas, por lo que será imprescindible una reorientación de las mismas para generar empleo de calidad y bajar significativamente la pobreza.
A pesar de una pequeña disminución reflejada en las cifras de pobreza, no hay políticas dirigidas a su erradicación y sigue siendo pobre la mitad de la población: en 1997, fue el 48%, de los cuales el 18,5% se refiere a pobreza extrema (rural el 33,7%)11 y el 29,6% a pobreza relativa. El salario mínimo (de 1.260 colones o USD144,50 mensuales) ha perdido su poder de compra en un 22%, en comparación con 1988,12 y actualmente es 11 colones (USD1,27) más que la canasta básica alimentaria urbana y la mitad de la canasta ampliada.13 El incremento de USD6,55 del año pasado fue peticionado «para que la población trabajadora pueda absorber el pago del nuevo régimen de pensiones del 3%»,14 sin considerar la inflación que en 1997 fue del 2% (4% en 1998). La población económicamente activa fue de 38% en 1997 (el 63% de hombres y el 37% de mujeres), de los cuales un 92% se encuentran ocupados y un 8% desocupados (0,3% más alto que en 1996).15 Está estimado que un 60% de la población se encuentra en condición de subempleo, desempleo y en el sector informal,16 dejando a la mayor parte de la población ocupada (82%) sin prestaciones de ley.
No hay políticas ni programas para la reconversión laboral, a pesar de la decreciente participación del sector agropecuario en la economía. La diversificación de la economía se consolida en las industrias manufacturera, financiera, aseguradora (que crecieron un 140% en esta década)17 y en la construcción. La maquila es la primera generadora de empleos; ha crecido en sus exportaciones de 18,3% (1991) a 43% (1997), mientras que las exportaciones de productos tradicionales han bajado de 37,8% a 23% y las de los no tradicionales lo han hecho de 43,8% a 34%18 en el mismo período. Esta tendencia será reforzada con la aprobación de la Ley de Zonas Francas y Recintos Fiscales, que permite que las mismas vendan sus productos nacionalmente, por lo que se estima que «un 15% de las pequeñas industrias cerrará».19 De esta manera, no se está preparando la fuerza laboral para el empleo calificado, sino al contrario, se está generando empleo no sostenible y de baja calidad.
En la maquila textil es donde más violaciones hay a la legislación establecida en el Código de Trabajo. Además, hay un interés gubernamental y empresarial en debilitar el movimiento sindical, reflejado en que un compromiso para la privatización de la Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL) era entregarla sin sindicato.20 La tasa de sindicalización de la población urbana es solamente del 4,3%, a pesar de que el artículo 47 de la Constitución Política y el 204 del Código de Trabajo establecen este derecho de los trabajadores. Sigue habiendo poca participación laboral en la aprobación de leyes y medidas, pese a la creación (en 1994) de una instancia que establece la consultiva del Órgano Ejecutivo en materia económica y social. Además, las organizaciones sindicales salvadoreñas consideran que las empresas no respetan la legislación que establece la protección de las mujeres embarazadas para que no sean despedidas de hecho (artículo 113 del Código de Trabajo) y que «prohibe a los patronos destinar mujeres embarazadas a trabajos que requieran esfuerzos físicos incompatibles con su estado» (artículo 110). El Ministerio de Trabajo da un relativo seguimiento y vigilancia sólo cuando hay demandas de sindicatos, organismos de mujeres o de derechos humanos.
La salud continúa enferma
La actual reforma en el sector salud pretende mejorar la equidad, la eficacia y la calidad de la atención, permitiendo la contratación de grupos privados de proveedores. Esta acción, modestamente llamada «modernización del sector» y considerada necesaria antes de una reforma, no ha mostrado logros concretos a cuatro años de impulsada. Se ha mantenido mucho hermetismo con respecto al proceso de «descentralización», que incluye venta de servicios, recuperación de costos y reformas administrativas.
En 1997, la cobertura en la atención en el área urbana era de 68% y en el área rural de 45%,21 lo que refleja las desigualdades en la prestación de servicios respecto de las zonas más desprotegidas. Los indicadores de salud no muestran avances significativos en la mayoría de las áreas, con la excepción de la salud reproductiva que aumentó su cobertura (21% para citologías cérvico vaginal, 10% planificación familiar y 45% parto institucional).22 Los casos de VIH y SIDA han aumentado desde que se notificó el primero en 1994, con un total acumulado de 2.279.23 Aún no existen medidas legales antidiscriminatorias para evitar que las personas afectadas sean sometidas a trato diferencial. El tratamiento antirretroviral mensual equivale aproximadamente a 5,6 sueldos mínimos (USD800,20), destacando la necesidad de más apoyo y recursos para enfrentar esta epidemia. Del presupuesto destinado a la salud (un 8% del presupuesto general para 1998), sólo el 30% se destina a la atención primaria de salud y el 70% al área hospitalaria, del cual 70% se destina a víctimas de la delincuencia.24
En 1998, el gremio médico denunció los graves problemas del sistema de salud y fue a la huelga. El logro más significativo de este movimiento fue poner en la agenda nacional el tema de la salud. Tanto, que en el discurso de los cuatro años de gestión, el actual presidente retomó «el reciente compromiso que contrajeron la comunidad médica del país y el gobierno», manifestando que se estructurará «un plan nacional de salud para El Salvador, de cara al siglo veintiuno».25 Esta reforma necesita una dosis amplia de voluntad política, pues sólo así se puede mejorar el sistema nacional de salud.
Por su parte, organizaciones de la sociedad civil que se dedican a la promoción del uso racional de los medicamentos están elaborando una propuesta de Política Nacional de Medicamentos, pues existen 23.235 registrados por el Consejo Superior de Salud Publica, de los cuales sólo 400 son recomendados por la Organización Mundial de la Salud (OMS). Las organizaciones de la sociedad civil, con apoyo internacional, brindan servicios de salud a poblaciones desatendidas por el gobierno. Para cumplir con el compromiso de acceso universal a atención primaria de la salud, el gobierno tendrá que tomar en cuenta a las ONG en la descentralización de los servicios, aumentar el presupuesto destinado a este rubro y profundizar la reforma.
Educación: cobertura vs. calidad
Se han verificado avances en la cobertura de educación básica en el área rural, así como en la de alfabetización. Sin embargo, es sustancialmente menor el avance en la calidad y la modernización institucional. Es cuestionable la eficacia y la calidad de la educación en cuanto al fomento de una verdadera «participación organizada» y a una enseñanza que estimule que la persona sea «protagonista y constructora de su(s) aprendizaje(s)»,26 como se plantea en los objetivos curriculares. El presupuesto destinado a educación se ha incrementado a un 16,4% del presupuesto general para 1998 y a un 2,4% del PIB. Para 1999, 202,1 millones de dólares27 (más de la mitad del presupuesto destinado a la educación) serán compuestos de préstamos externos, lo que pone en duda la sostenibilidad del sistema.
En 1994, la tasa de analfabetismo (mayores de 10 años) fue reportada en 22,6%, y la misma fuente reporta un 20,1%28 para 1997, mostrando una disminución de 2,5% durante 3 años, o de 0,83% anualmente. El Ministerio de Educación reporta que «la cantidad de iletrados disminuyó tres puntos este año (1998) y alcanzó a una tasa de 15%»,29 motivando el premio otorgado por la UNESCO en 1998. Sin embargo, el programa de educación de adultos30 carece de un sistema de seguimiento y de evaluación que mida su calidad, y la asignación del presupuesto para la educación no formal (0,5% del monto destinado a la educación en 1998)31 restringe la posibilidad de mejorarla. Todavía falta un marco legal y un espacio de coordinación entre las organizaciones de la sociedad civil y el Ministerio de Educación que permita elaborar, analizar y evaluar conjuntamente las propuestas y las políticas educativas. Actualmente, las ONG subcontratadas (que cubren un 34% de la población atendida) tienen la función de «promover, constituir y gestionar los grupos educativos»,32 pero su participación ha sido limitada a la ejecución del curriculum proporcionado por el gobierno.
Contrario al compromiso asumido en Beijing de bajar la tasa de analfabetismo de las mujeres, la brecha se ha ensanchado, representando 5,3% más que la tasa masculina en 1994 y 5,8% más en 1997. El Ministerio de Educación no ha desarrollado mecanismos específicos dirigidos a las mujeres. La mitad de las salvadoreñas y el 46% de los hombres tienen 3 años, o menos, de estudios aprobados. La tasa de escolaridad, de 4,95, ha subido poco en los últimos años, y la población que cumple con su bachillerato (13 años) o más años de estudio sigue siendo reducida (6,3% son mujeres y 7% son hombres). Aunque la matrícula para 1997 fue reportada en 40,2% para preescolar, 97,8% para básica y 37% para media,33 todavía menos de la mitad de los niños llegan al sexto grado,34 debido a que deben trabajar y a la falta de recursos, evidenciando la necesidad de políticas integrales.
La participación ciudadana propuesta por el programa EDUCO35 les da un papel de vigilancia a los maestros por parte de los padres y de las madres de familia (quienes deciden sobre su contratación), pero no una participación en el diseño y ejecución del proceso educativo. El programa no fomenta el desarrollo profesional docente, debido a su falta de estabilidad laboral por su contratación anual, afectando la calidad de la enseñanza, la cual no ha mejorado a pesar de que hay menos ausencia docente.36 Aunque ha habido modernización en el currículo y en proporcionar más textos para las necesidades educativas, los cambios en la práctica han sido a nivel formal y no ha habido una apropiación por el cuerpo docente de los nuevos enfoques (como género y derechos humanos). El aprendizaje «sigue siendo memorístico» y persisten estructuras y prácticas tradicionales y no democráticas, como la tendencia de los padres y las madres de familia a dejar las decisiones a los directores y maestros, reflejando que la participación de la sociedad civil aún no ha sido institucionalizada.
El compromiso de lograr el acceso universal a la educación se está acercando a su cumplimiento a nivel de educación básica, pero falta brindar acceso a los otros niveles, mejorar la calidad y contar con una buena educación para personas adultas.
La marginación de la niñez
En 1998, se reporta que un 31% de los niños sufre violaciones sexuales, un 67% maltrato emocional y un 26,7% descuido o negligencia por parte de los padres.37 Se considera que existen 6.000 niños de la calle y, ante la ausencia de una institución oficial que defina un programa específico para trabajar con ellos, las ONG intentan cubrir esta necesidad. Aunque a nivel gubernamental y privado existen iniciativas para evitar los trabajos de alto riesgo, los trabajos forzados y la explotación, no hay políticas tendientes a erradicar el trabajo infantil y, según la OIT, hay más de 270.000 niños trabajadores, de los cuales el 65% son niños y el 35% niñas (no se incluye el trabajo doméstico). Aunque se cuenta con una nueva legislación que protege a los niños de la prostitución, aún falta que se aplique.
En general, hay pocas políticas definidas para bajar los altos índices de pobreza, de maltrato infantil, de niños explotados económicamente, de niños de la calle y de prostitución. Sin embargo, El Salvador ratificó la Convención sobre los Derechos del Niño (1990) y, a partir de ello, a nivel del gobierno, se han producido cambios en el marco jurídico nacional, a la vez creando mecanismos orientados al cumplimiento de los derechos reconocidos en la misma.
En otro terreno, el incremento de la delincuencia y la violencia ha afectado a la niñez tanto como durante el conflicto armado. En 1997, hubo 31 casos de niños atendidos en el Hospital de Niños por heridas de armas de fuego. En los primeros seis meses de 1998, hubo 21 casos, mientras que en el año de 1988, durante el conflicto armado, hubo 42.38 En esta época de transición, se requieren nuevas relaciones y políticas en que la recuperación de la memoria histórica, el tratamiento de la traumatización extrema y la reeducación en una cultura democrática, tolerante y pacífica se conviertan en los pilares del desarrollo social.
Hacia la equidad de género
Dos de los resultados más sensibles de la aplicación de la Plataforma de Acción Mundial de Beijing han sido la creación del Instituto Salvadoreño de Desarrollo de la Mujer (ISDEMU) y la formulación de la Política Nacional de la Mujer para los años 1997–2000, la cual está formulada en 10 áreas que involucran alrededor de 31 instituciones estatales. Estas medidas gubernamentales han sido escenarios en los que las organizaciones de mujeres presentaron propuestas, negociaron y presionaron, con la finalidad de implementar la política y de conseguir resultados concretos. Sin embargo, con muchas dificultades mantienen coordinaciones para acciones específicas, y no para la formulación de políticas, con funcionarios intermedios (en el sistema de formación profesional, el sistema judicial, la Policía Nacional Civil y los ministerios de Seguridad Pública, de Trabajo y de Salud). A nivel local, se crearon instancias para la discusión entre las organizaciones de mujeres y los gobiernos municipales. En este ámbito, se destaca la instalación de la Mesa Consultiva de Género en el municipio de San Salvador, que en el último año ha logrado una política para la equidad y ha fortalecido la participación de la mujer en la vida política y en el desarrollo local.
A iniciativa de organismos de mujeres, en noviembre de 1996, la responsabilidad paternal (con la demanda de la cuota alimenticia) se concretizó en el decreto 880, que faculta la retención del 30% a las instituciones públicas y privadas de la prima que recibirán en concepto de compensación económica.39 Por otro lado, aún no se ha logrado implementar mecanismos de discriminación positiva para el incremento del rol de la mujer en los partidos políticos y en el Estado, y hasta el momento sólo el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN, la oposición) ha establecido (desde 1996) la cuota mínima del 35% de mujeres en sus órganos de dirección y planillas electorales.
Aunque la Constitución establece la igualdad entre hombres y mujeres para acceder al empleo, no existen dispositivos legales que impidan la discriminación de género en el acceso y en la remuneración del trabajo. La realidad refleja que el salario femenino es 69,1% del salario masculino promedio general, evidenciando una falta de equidad en el ámbito económico. Los salarios femeninos en el comercio y en los servicios (donde está la mayoría de las mujeres) representaban el 51,7% y el 58,2% respectivamente del salario masculino en 1995.40 De igual manera, las oportunidades para adquirir propiedad son restringidas por condiciones económicas y culturales. Por parte de las organizaciones de mujeres, hay una propuesta de ley para crear una financiera y un fondo de garantía para las mujeres, que tiene como objetivo permitirles acceder al crédito, fortalecer y/o ampliar sus empresas, acumular y mejorar la calidad de vida.41
En los últimos años, la violencia contra la mujer se ha hecho más «visible», debido a que hay más información, sensibilización sobre el tema y esfuerzos para combatirla. Han aumentado los casos atendidos en 1996 un 18,40% más que en 1995, y en 36,81% los de 1997 respecto a 1996. Aunque se ha implementado un programa para atender las denuncias de maltrato de mujeres, coordinado entre ISDEMU y la Policía Nacional Civil, éste no cubre a la mayoría de las mujeres en la zona rural. Existen organizaciones de la sociedad civil que atienden a una parte de esta población, dando atención a mujeres violentadas, pero no hay mecanismos de coordinación entre el gobierno y las mismas. Esta coordinación es esencial para mejorar los servicios, así como para lograr el cumplimiento de los compromisos asumidos en el marco de la equidad de género.
Notas:
1 Chapúltepec: Five Years Later. Hemisphere Initiatives, Cambridge, Massachusettes, January, 1997.
2 La afiliación es obligatoria para personas menores de 36 años y considera situaciones de vejez e invalidez.
3 FINSEPRO–INSEPRO: Instituciones financieras privadas cerradas por defraudación pública (1997).
4 Banco Central de Reserva, Revista Trimestral, Abril – Mayo – Junio, 1998. San Salvador, El Salvador.
5 Entre éstos, FUSADES (Fundación para el Desarrollo Económico y Social) y UCA (Universidad Centroamericana «José Simeón Cañas»).
6 Co Latino, 22–9–98, p. 5.
7 Las remesas familiares, la privatización y los préstamos externos contribuyen a este crecimiento económico.
8 Banco Central de Reserva, op.cit.
9 Banco Central de Reserva, datos de la «Cuenta de Ingresos y Producto Nacional a Precios Corrientes».
10 El Salvador, El Proceso nº 817, 12–8–98. «La delincuencia en la sociedad salvadoreña».
11 Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (1997). DYGESTIC.
12 Co Latino, op.cit.
13 Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (1997). DYGESTIC. La canasta básica alimentaria contempla el dinero necesario para comprar los productos básicos de la dieta, abajo de la cual significa pobreza extrema, y la canasta ampliada es el doble de la canasta básica, abajo de la cual significa pobreza relativa.
14 Co Latino, 3–4–98. Tomado de El Proceso n° 801, 1–4–98.
15 Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (1997). DYGESTIC.
16 Co Latino, 10–9–98.
17 Banco Central de Reserva, datos de la «Cuenta de Ingresos y Producto Nacional a Precios Corrientes».
18 Evolución de las exportaciones en la década de 1990, El Proceso nº 819, 26–8–98.
19 El Diario de Hoy, 24–9–98.
20 Jorge Portillo, asesor del movimiento sindical.
21 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social.
22 Idem.
23 Ficha de notificación de casos de SIDA, Unidad de epidemiología, 1984–Junio 1998.
24 Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, Dirección de Atención a la Persona, 1997.
25 Co Latino, 2–6–98, p. 13.
26 Fundamentos Curriculares de la Educación Nacional, 1994–1999. Ministerio de Educación, Dirección Nacional de Educación. San Salvador, El Salvador.
27 Weinberg, S. y Ruthrauff, J. «Estrategias y proyectos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo en El Salvador». Centro para la Educación Democrática (CED), 1998.
28 Los «intervalos de confianza» determinados en la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples calculan el margen de error, por lo que esta cifra podría variar entre el 18,7 y el 21,5%.
29 El Diario de Hoy, 7–9–98, p. 10.
30 PAEBA, Programa de Alfabetización y Educación Básica de Adultos de El Salvador, fue inicialmente apoyado por el gobierno de España (1994–1998).
31 Presupuesto General de la Nación, 1995–1998.
32 Cobertura de PAEBA en 1997. Programa de Educación Básica de Adultos de El Salvador.
33 Ministerio de Educación, Unidad de Producción de Indicadores Educativos.
34 Idem.
35 Educación con Participación de la Comunidad, EDUCO, iniciado en 1991 con apoyo del Banco Mundial.
36 «Do Community–Managed Schools Work? An Evaluation of El Salvador’s EDUCO Program». Development Research Group, The World Bank. Sawada, Y, Jimenez, J. Febuary, 1998.
37 Radda Barnen, Agencia de Cooperación de Suecia, que trabaja por la niñez.
38 La Prensa Gráfica, 14–7–98, p. 4.
39 Informe de verificación del decreto 880. Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos. Julio 1997.
40 Memoria del seminario «Género y economía: una perspectiva internacional». IMU, 1997.
41 Movimiento Mélida Anaya Montes. Mime, 1998.
