El seguimiento de Beijing
El mecanismo institucional de Ghana para el avance de la mujer es el Consejo Nacional sobre la Mujer y el Desarrollo (NCWD), creado en 1975 por el entonces régimen militar en respuesta a la ONU. Aunque en un principio dependió del Ministerio de Relaciones Exteriores, su lugar dentro del gobierno ha cambiado varias veces. Actualmente, está bajo la juridicción de la oficina del Presidente, pero fuertemente sujeto al control informal de la primera dama y del grupo que ella preside: el Movimiento de Mujeres 31 de Diciembre.
En vísperas de la Conferencia de Beijing, el NCWD estaba debilitado y su prestigio social erosionado por varios factores, entre éstos, la pérdida de personal con experiencia, la insuficiencia de recursos (y la dependencia de los donantes externos) y una década de administración inestable debido a la alta rotación de la dirección. La actual secretaría ejecutiva es la quinta desde 1986.
El NCWD envía con regularidad representantes a las reuniones de mujeres de la ONU, como por ejemplo, la Comisión sobre el Estado de la Mujer. Con anterioridad a la reunión de Beijing, el NCWD ya había emprendido varias actividades, incluyendo la participación en las comisiones preparatorias de África y en otras de nivel internacional.
El proyecto de plan de acción del NCWD para los próximos 15 años incorporó algunas pautas sobre mecanisnos institucionales de la Plataforma de Acción de Bejing y trató varios de los temas institucionales del propio mecanismo identificados por un estudio como problemáticos. La aceptación oficial del plan, que reestructuraría y revitalizaría el NCWD, se esperaba para 1997. La reestructura se encargaría de la necesidad urgente de contar con recursos humanos y materiales a todo nivel y el NCWD tendría una secretaría nacional apropiada. Al mismo tiempo, recomendó que se asignara un funcionario/a de la oficina del Presidente para encargarse de las relaciones con el NCWD.
El plan solicita el establecimiento de comisiones dedicadas al tema de género en todas las instituciones del país y su posterior registro con el NCWD. Incluye la meta de autofinanciación del NCWD –aunque espera que continue el apoyo de los donantes– y estipula la institución de procedimientos de consulta entre el gobierno y los grupos de mujeres con respecto al nombramiento de miembros y el secretario ejecutivo del NCWD. Finalmente, espera que se cree una comisión parlamentaria para supervisar y evaluar la implementación de la Plataforma de Acción e incluye un programa que permita al NCWD supervisar el progreso de la aplicación de su propio plan a 15 años mediante la publicación quinquenal de un informe sobre la mujer.
Existen muchos aspectos positivos en las propuestas del plan para fortalecer al NCWD. Pero las medidas propuestas son insuficientes, ya que no incorporan totalmente las recomendaciones de la Plataforma de Acción. Sobre todo, con respecto al papel del NCWD en el proceso de la formulación de las políticas de gobierno, la claridad de sus mandatos y el fortalecimiento de su base de recursos. El plan no encara de manera global algunos de los problemas centrales que afectan al NCWD, como la falta de recursos personales y materiales, sus poderes y estado legal, y sus problemas políticos y de legitimidad. No ofrece propuestas para los problemas urgentes de recursos humanos y materiales, aunque sí los reconoce. Falla también con respecto a las propuestas para la recolección y diseminación de información discriminada por género y la reforma jurídica. A pesar de sus debilidades, si se implementara, el plan solucionaría algunos de los problemas del NCWD y lo encaminaría lo suficiente como para poder aplicar algunas de las disposiciones de la Plataforma de Acción.
Antecedentes del NCWD con respecto a la implementación
En un informe sobre la aplicación del Plataforma de Acción, el NCWD menciona al borrador del Plan de Acción (inconcluso) como uno de sus logros. Otras conquistas que se atribuye son: una propuesta de acción afirmativa que se concentre en la participación de la mujer en el proceso de decisión a nivel de distrito, regional y nacional, y en el acceso de la mujer a la educación (según el NCWD, el Vicepresidente prometió que la propuesta se aplicaría en este año 2000); crear una subcomisión de la CEDAW a nivel nacional para supervisar la aplicación de ésta y de propuestas de acción afirmativas; un documento de estrategias políticas de género a nivel nacional (en preparación); la creación de comisiones dedicadas al género; la difusión de la Plataforma de Acción en los medios.
Existen algunos problemas con estas presuntas conquistas. La mayoría de las personas entrevistadas en un estudio encargado por la Red del Tercer Mundo (TWN–Africa) ignoraba las disposiciones de la Plataforma de Ación y las prioridades del NCWD para su implementación. Eso significa que esos temas no son de público conocimiento y que no pesaron en la labor pos–Beijing de muchas organizaciones. En parte, esto tiene que ver con los métodos de trabajo del NCWD y el hecho de que no difundió sus planes ni consultó con las organizaciones de la sociedad civil que trabajan en el área. No hubo consultas sobre la propuesta de acción afirmativa y muy pocas sobre el documento de estrategia de género. No se han publicado hasta la fecha los nombres de los miembros del Comité de Ghana ante la CEDAW. La relación del NCWD con los sectores abocados al tema de género no es clara.
Parte del problema con la aplicación del NCWD después de Beijing fue la débil base institucional del programa debido a que es la primera dama quien dicta la agenda (y lideró la delegación del país a Beijing) y no el NCWD. Ella organizó las comisiones para preparar las propuestas de acción afirmativa, el proyecto de plan de acción y el plan para la difusión en los medios. Su posición fuera del NCWD y la falta de responsabilidad institucional y carencia de legitimidad en lo que concierne a temas sobre la Plataforma de Acción crearon dificultades de trabajo para el NCWD.
A pesar de que se abrigaban esperanzas de participar en el proceso de implementación, la preparación del proyecto de plan de acción no incluyó a organizaciones de mujeres ni otras ONG interesadas exceptuando a aquellos allegados a círculos asociados al Movimiento de la Mujer 31 de Diciembre, perteneciente a la primera dama.. No sorprende a nadie el hecho de que, a cinco años de Bejing, la mayoría de las disposiciones no se cumplieran. El NCWD tiene recursos y personal muy limitados. Su directorio se reconstituyó sin consultar a las organizaciones civiles. No hubo previo aviso cuando un funcionario de la presidencia fue puesto a cargo de sus asuntos.
Los malos antecedentes en materia de aplicación del NCWD se extienden a otros ámbitos de la Plataforma de Acción. Muchos de los entrevistados por la encuesta de la Red del Tercer Mundo no conocían las prioridades del NCWD con respecto a la Plataforma de Acción y las ONG, principalmente, carecían de información sobre las intervenciones específicas del NCWD en cuanto a esta. Sólo una minoría de encuestados pudo mencionar algunas de estas prioridades: la educación y las niñas, la pobreza, la salud, la paz y la mujer en el proceso de decisión. Unos pocos también mencionaron las áreas de independencia económica y empleo como zonas de prioridad elegidas por la organización. Pero muchas ONG encuestadas se quejaron porque no sabían cómo estos temas fueron elegidos como prioridad ni el grado en que la Plataforma de Acción fue aplicado por el NCWD.
El camino posible
El gobierno tiene que solucionar en forma urgente los problemas de organización y recursos del NCWD para que pueda aplicar su mandato en general y la Plataforma de Acción en particular. En primer lugar, debe cambiar la dependencia que tiene el NCWD con los donantes y asignarle recursos suficientes para demostrar su compromiso con el trabajo de la organización.
En vista del amplio mandato de la Plataforma de Acción, parecería que hacen falta instituciones múltiples en diferentes lugares, con formas diferentes y roles y poderes claramente delineados para cumplir con distintas funciones. Estas instituciones, que asesorarían sobre políticas, su implementación, la supervisión y evaluación de las medidas y su aplicación, requieren una combinación de técnicas, recursos y formas institucionales.
Algunas funciones no se pueden cumplir dentro del gobierno. Varios entrevistados en la encuesta de la Red del Tercer Mundo propusieron que el NCWD esté amparado por la constitución. Se comparó la situación con la Comisión sobre Derechos Humanos y Justicia Administrativa (CHRAJ), que fue creada por la constitución de 1992 y cobró gran prestigio desde entonces. Se citó como principal ventaja el hecho de que el NCWD sería independiente y no sujeto a interferencia de los gobiernos, que sería respetado y tendría poderes más amplios para promover los temas de la mujer.
Mientras los organismos constitucionales pueden tener cierta protección y autonomía garantidas, la experiencia de la CHRAJ revela que no son inmunes a la falta de recursos o a que se ignoren sus decisiones. Por estas razones, el hecho de ser una organización constitucional no garantiza el éxito sin otras condiciones favorables, como buen liderazgo, personal calificado, una sociedad alerta y una cultura progresista en los medios de comunicación.
El NCWD necesita recuperar su legitimidad y papel de liderazgo. El proyecto de estrategia de género, las propuestas de acción afirmativa y el proyecto de Plan de Acción se deben discutir abiertamente por todas las organizaciones e instituciones involucradas e interesadas en el trabajo de la igualdad de género antes de que se adopten como políticas. También debe revisar su relación con las organizaciones civiles e involucrarlas más sistemática y conscientemente en sus actividades. Ellas, a su vez, le deben ofrecer más apoyo.
Por último, la subordinación del NCWD a la primera dama debe terminar. Esa relación contribuyó en forma importante con la pérdida de legitimidad del NCWD desde el punto de vista de muchos grupos e individuos que trabajan en temas que conciernen a la mujer y al género.