La reacción popular detiene la privatización

Héctor Béjar
Comité de Iniciativa de la Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social (CONADES)

La privatización de los servicios de energía eléctrica garantizó a los compradores que obtendrían macro ganancias de su operación a costa del Estado y los consumidores; les entregó mercados cautivos de consumidores y convirtió el monopolio público en monopolios privados. Nada de esto tiene que ver con una economía de mercado, sino más bien, con un mercantilismo rentista, cuyas características son mantenidas por el gobierno actual bajo la presión del Fondo Monetario Internacional y los organismos financieros.

Hasta1990, los servicios de luz eléctrica y agua potable en Perú eran suministradospor empresas públicas. Apartir de 1990, comenzó el proceso de privatización que convirtió elmonopolio público en monopolios privados, bajo un sistema que se puededescribir como mercantilismo rentista, y que ha subido 14 veces el costo de laelectricidad para el consumidor. Tras el alejamiento del autócrata AlbertoFujimori en 2000, la sociedad civil ha logrado detener hasta ahora las nuevasprivatizaciones a las que piensa recurrir la administración Toledo.

Afines de 1990, Perú había logrado instalar una red nacional de energía queutilizaba, en la mayor parte de los casos, hidroeléctricas alimentadas por aguade las montañas andinas y, en otros, plantas térmicas de petróleo. Dicha redera producto del ciclo de nacionalizaciones e inversión pública que sedesarrolló en el Perú en el período 1968-1975 bajo el gobierno del GeneralJuan Velasco Alvarado y de inversiones privadas anteriores. Los gobiernosposteriores a Velasco mantuvieron la administración estatal, pero descuidaronla salud financiera de las empresas, manteniendo tarifas bajas por motivoselectorales mientras la inflación crecía. En el período 1985-1990, elgobierno de Alan García subsidió a los industriales dándoles energía barata,lo que causó enormes pérdidas en las empresas eléctricas del Estado. Debidoal período de hiperinflación que se produjo al final de su régimen, lasempresas públicas generadoras y distribuidoras de electricidad no pudieroninvertir en la ampliación y modernización de sus servicios y se encontraron,como todo el aparato productivo del país, en una situación calamitosa.

Porotro lado, las acciones terroristas desencadenadas por Sendero Luminoso entre1980 y 1990 usaron como método de guerra el sabotaje a la red eléctrica del país,con el resultado de que en 1990 la mayor parte de la red estaba fuera de uso alhaber sido voladas una gran cantidad de torres de trasmisión.

Elestado ruinoso de la red eléctrica y las dificultades financieras de lasempresas públicas que la administraban sirvieron de pretexto para su venta.Alberto Fujimori ganó las elecciones en julio de 1990 y reinició relacionescon el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo MonetarioInternacional, que habían sido suspendidas por García. Enabril de 1992, Fujimori cerró el Congreso, anuló los gobiernos regionales eintervino los tribunales, en alianza con las Fuerzas Armadas. Este gobiernoilegal cumplió las directivas de Washington de vender las empresas públicas,empezando por la telefonía, electricidad y agua potable.

En1992, el Decreto-ley 25844 separó las actividades de generación, trasmisión,distribución y comercialización, dividiendo la red eléctrica para venderlapor partes. La estatal Electrolima fue separada en tres empresasestatales de derecho privado. En 1994, se convirtió en las empresas Edegel(generadora), Edelnor y Edelsur (distribuidoras). Edegelfue vendida a Energy Corp de EE.UU.; Edelnor fue vendida a Enersisde Chile y Endesa de España. Edelsur a Ontario Hydrode Canadá y Chiquinta de Chile. La principal generadora del país, laCentral Hidroeléctrica del Mantaro, quedó para después.

Comono se consideró en el proceso de venta de las distribuidoras devolver a laspoblaciones marginales de Lima las aportaciones que habían hecho antes en formade compra de postes, redes y medidores, en la práctica, esto comportó unaconfiscación de bienes, que la población aceptó en medio de la desorientacióny falta de transparencia del proceso. Pero además de ello, usando el FondoNacional de Vivienda (FONAVI), formado por contribuciones de los trabajadores detodo el país, el Estado financió 560 proyectos de electrificación a lasempresas privatizadas por un valor actualizado a julio de 2000 de USD 104millones. Al terminar la ampliación, las empresas no devolvieron los fondos alEstado, fondos que eran, en realidad, de los contribuyentes del FONAVI. En juniode 2002 se produjeron reuniones de conciliación entre el Estado y Edelnor.Esta última cuestionó la deuda. Se llegó a un acuerdo y Edelnor pagósólo USD 28 millones, menos del 40% de su deuda. Cosa parecida aconteció con Luzdel Sur que pagó sólo USD 10 millones, menos del 27% de la deuda. ElCongreso ha pedido el enjuiciamiento penal de los funcionarios del Estadoinvolucrados en tales arreglos, pero los fonavistas han quedado perjudicados.[1]

Bajoel régimen actual que combina gran producción estatal (cuya venta estáprevista en el próximo programa de privatizaciones) y pequeña producción ydistribución de energía privadas, la distribución de electricidad se expandió.[2]Si bien no hubo inversión privada, el esfuerzo de ampliar la distribuciónconduciéndola especialmente a las áreas más pobres de los Andes siguió enmanos del Estado.

Fujimori y el Estado maniatado

Elgobierno de Fujimori dejó atada de manos la capacidad de regulación delEstado. El Decreto Legislativo 662 de Promoción de la Inversión Extranjera del2 de septiembre de 1991 y el Decreto Legislativo 757, Ley Marco de la InversiónPrivada del 13 de noviembre de 1991, otorgaron a las empresas compradoras,mediante convenios de estabilidad jurídica, las siguientes ventajas: régimentributario especial del impuesto a la renta; libre disponibilidad de divisas;libre remesa de utilidades, dividendos y otros ingresos; uso del tipo de cambiomás favorable; y contratación de trabajadores bajo cualquier modalidad, esdecir, derecho a despedirlos en cualquier momento (2.000 trabajadores de laantigua empresa estatal Electrolima que fue dividida en distintasempresas eléctricas privatizadas fueron obligados a renunciar.[3])Se estableció que este régimen no podría ser afectado por ninguna ley hastapor 15 años, empezando por un período de 10. Encaso de controversia sobre la interpretación del contrato entre la empresacorrespondiente y el Estado se recurriría al arbitraje. OSINERG es la entidadreguladora de las tarifas eléctricas pero no tiene facultad para intervenir enasuntos impositivos.

Lamayor ventaja para las empresas fue el alza de tarifas. Mientras los gobiernosde Belaunde (1980-1985) y García (1985-1990) las habían obligado a trabajarcon tarifas que estaban por debajo de sus costos de operación para beneficiar alos industriales y consumidores urbanos, una vez privatizadas, las empresastuvieron en la práctica libertad plena para subir los precios, porque OSINERGno tiene peso político ni incluye representación de los usuarios. Como ha señaladoel economista Alan Fairlie, si en 1992, ya controlada la inflación, elconsumidor pagaba 2,64 soles de ese año (aproximadamente USD 1.76) por 100kw/hora, en 2002 tiene que pagar 36,97 soles a valores reajustados con el tipode cambio y la inflación,[4]lo que significa un aumento de 14 veces.[5]

ElDecreto Supremo 120 permitió a las empresas la doble depreciación de susactivos, la cual resultó en un pago de impuestos muy reducido. Tomando comoreferencia a 110 grandes empresas, un estudio de la Superintendencia Nacional deAdministración Tributaria (SUNAT) mostró que, bajo el amparo de los beneficiosde ese decreto, entre 1997 y el 2000 la recaudación por impuesto a la renta bajóde USD 281 millones a USD 71 millones.

Elartículo 33 del Reglamento de la Ley de Impuesto a la Renta promulgado porFujimori es lo suficientemente impreciso para permitir que las empresas deduzcande la renta neta imponible lo que consideran que son “pérdidas tributarias”por gastos no afectados tributariamente según “principios de contabilidadgeneralmente aceptados”. Si una empresa tiene una utilidad de USD 100millones, por ejemplo, puede repartir a sus accionistas, totalmente libres deimpuestos, hasta USD 70 millones, es decir, el 70%, porque tiene utilidadescontables. Pero no necesariamente paga impuestos al Estado, porque tiene pérdidastributarias. Es el caso de Edegel, la que desde 1997 al 2000 ha mostradoutilidades contables y pérdidas tributarias, lo que le permite eludirimpuestos.

Porotra parte, cuando una empresa pequeña se fusiona con una grande, la grandecambia de nombre y pasa a llamarse como la pequeña. Como se revalúan losactivos de la empresa mayor, la ley le permite deducir éstos del impuesto a larenta. La empresa chica, que valía como uno, al fusionarse con la grande, quevalía como 100, deduce como 100; por tanto esa fusión no paga impuesto a larenta durante una década.[6]

Debidoa esta elusión sistemática (evasión que usa dispositivos que el propiogobierno ha dictado), la capacidad recaudadora del Estado cayó, comprometiendoel financiamiento del presupuesto nacional. Mientras que el PBI crecía en 3,8%,los ingresos tributarios se cayeron del 14,1% al 12,3% del PBI, entre 1997 y2001.[7]Por otra parte, comoconsecuencia de la privatización, se suscribieron 650 convenios de estabilidadjurídica con el Estado por los cuales se congelaban las condiciones tributariasdurante diez años. Subiera o bajara la tasa del impuesto a la renta, lo quepagaban no se modificaría.[8]

Inequidad y deforestación: leña para los máspobres

Mientrastanto, fueron mantenidas las inequitativas características del mercado deconsumidores de electricidad. En Lima Metropolitana, las empresas privadas selimitaron a usufructuar un servicio monopólico explotando a un público cautivode consumidores sin derechos. En las áreas rurales, el Estado expandió laelectricidad a partir de 1993 hacia los poblados pequeños como parte de losprogramas de lucha contra la pobreza, pero tropezó con la falta de solvencia delas familias campesinas que no pudieron pagar su costo. A pesar del crecimientode producción y la expansión de la red eléctrica, sólo 42% de los pobresextremos tiene electricidad en el hogar.[9]

El altocosto de las tarifas hace la electricidad inalcanzable para los hogares pobres.Esto sigue agravando las condiciones de vida de las familias carenciadas,especialmente de las mujeres y las niñas. En la ciudad, ellas deben usar elkerosene, combustible altamente contaminante, para alumbrar y cocinar. La leñaes usada por el 67% de las familias extremadamente pobres, lo que obliga a lasniñas de las áreas rurales a recorrer grandes trayectos cargándola sobre lasespaldas, según la costumbre tradicional. El consumo diario de leña por loshogares campesinos es uno de los factores que contribuyen a la deforestación delos Andes. La falta de electricidad impide el desarrollo y duplica la carga detrabajo de las mujeres.

El caso del agua: riesgosa y poco lucrativa

Elproceso de privatización de agua potable fue más complicado porque la empresaestatal más importante, SEDAPAL, no tenía forma de controlar la sustracciónilegal de agua que se efectuaba en todas partes de Lima, especialmente en losbarrios marginales. Por tanto, era demasiado riesgosa y poco atractiva para losinversionistas en los momentos iniciales de la privatización, cuando habíaempresas más atractivas como las eléctricas y telefónicas. Se optó entoncespor esperar mientras se vendía otras empresas más apetecibles como Petroperúy la Compañía Peruana de Teléfonos.

La reacción popular y un futuro abierto

Amedida que pasaron los años, la opinión pública fue reaccionando contra esteproceso por su falta de transparencia y por los perjuicios que había causado alos consumidores y al Estado, mientras el gobierno continuaba vendiendo otrasempresas de diversos tipos. El descubrimiento de la red mafiosa formada porFujimori y su “mano derecha” Vladimiro Montesinos, que no pudo dar cuenta deen qué se habían gastado los USD 8.000 millones que se obtuvieron por la ventade las empresas públicas, acabó por desprestigiar todo el proceso deprivatización.

Sinembargo, los gobiernos de Paniagua y Toledo, que sucedieron a Fujimori, no hanvariado la política privatizadora de su antecesor y siguen obedeciendo sinmayores críticas a la presión del FMI, el Banco Mundial y el BID. Pero, aunqueel modelo no ha cambiado, sí lo han hecho las condiciones políticas ysociales. Existe más pobreza y desempleo que antes; existe un Congreso másindependiente del Poder Ejecutivo que los anteriores. Por otra parte, laciudadanía, que se movilizó para restaurar la democracia representativa, semantiene vigilante, exigiendo transparencia y rendición de cuentas.

Aunqueel gobierno de Toledo ha insistido en continuar vendiendo empresas durante 2002para financiar su deficitario presupuesto, la resistencia gremial y popular haparalizado sus objetivos. Manifestaciones populares y paros regionalespromovidos por la Federación de Trabajadores de Luz y Fuerza del Perú, frentesregionales y los alcaldes del sur y centro, le han impedido vender la CentralHidroeléctrica del Mantaro y las empresas eléctricas de las sureñas ciudadesArequipa y Tacna. En junio de 2002, Toledo decidió suspender estasprivatizaciones, tras un acuerdo con las autoridades del departamento deArequipa. La perspectiva de vender las empresas de electricidad Egasa(Arequipa) y Egesur (Tacna) a la firma belga Tractebel habíaconvertido al sur peruano en campo de violentos disturbios, que causaron dosmuertos y más de 100 heridos, y forzaron la militarización de Arequipa, lasegunda ciudad del país. El futuro está por verse.

Notas:

[1] Comisión Investigadora sobre los Delitos Económicos y Financieros Cometidos entre 1990–2001. Informe Final de Investigación. Junio de 2002, p. 46.

[2] Según datos del Instituto Cuánto utilizando cifras del Ministerio de Energía y Minas y del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), en 1990 el Perú producía un total de 13.162 gigawats/hora, de los cuales 10.170 correspondían a energía hidráulica y 2.992 a energía térmica. En el año 2000, producía 19.027 gigawats/hora, de los cuales 14.571 provenían de energía hidroeléctrica y 4.456 de energía térmica. Instituto Cuánto. Anuario Estadístico Perú en Números 2001, Lima, 2001, p. 437.

[3] Comisión Investigadora sobre los Delitos Económicos y Financieros Cometidos entre 1990–2001. Op. cit. p. 45.

[4] Declaraciones del economista Alan Fairlie al diario La República, citadas en: Federación de Trabajadores de Luz y Fuerza del Perú, Diagnóstico del Proceso de Privatización Eléctrica. Lima, junio de 2002.

[5] USD 1 = 3,36 Soles al 30 de junio de 2002.

[6] Comisión Investigadora sobre los Delitos Económicos y Financieros Cometidos entre 1990–2001. Op. cit.

[7] Ministerio de Economía y Finanzas. Presupuestos de la República 1997 y 2001.

[8] Se discute si la cláusula arbitral procede en el aspecto tributario, porque nadie sino el Estado puede decidir sobre el pago de impuestos de acuerdo a su jus imperium. Con Edelnor y Edelsur, el Estado ha perdido USD 300 millones de recaudación en total desde la privatización. Por otra parte, la jefa de la SUNAT, Beatriz Merino, durante una exposición ante congresistas del partido de gobierno Perú Posible realizada a fines de 2001, sostuvo que el Estado perdía anualmente unos USD 1.000 millones por la aplicación de diversas exoneraciones tributarias. Informó que las compañías eléctricas adeudaban alrededor de USD 20 millones. En ese mismo año, las Comisiones de Fiscalización y de Delitos Económicos se pronunciaron a favor de que Luz del Sur y Edelnor paguen. Los ministros de Economía, Energía y Justicia, respaldados por el presidente Toledo, y los líderes de la oposición Alan García y Lourdes Flores Nano, objetaron la decisión del Congreso y se pronunciaron a favor de un arbitraje (que no correspondía por tratarse de un asunto tributario), respaldando así la posición de las empresas. Como se esperaba, el arbitraje falló contra el Estado a comienzos del 2001. Quedaba la vía del Poder Judicial, donde el laudo (fallo arbitral) podría ser cuestionado por versar sobre materia prohibida. Pero el Estado se abstuvo de apelar.

[9] Encuesta Nacional sobre Medición de Niveles de Vida (ENNIV) 1994-1997.

Tratados internacionales sobre Derechos Humanos
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Convenios OIT
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