El caso del agua: tarifas más caras por peores servicios

Ma. Victoria R. Raquiza
Philippine Rural Reconstruction Movement (PRRM)

En agosto de 1997 fue privatizada la institución gubernamental que abastecía de agua potable a 11 millones de habitantes de Manila, la Metropolitan Waterworks and Sewerage Services (MWSS). El caso de la MWSS desmiente el argumento de que la privatización automáticamente provee de fondos adicionales al gobierno o mejora la eficacia y eficiencia de la administración de las empresas. Sí refuerza, en cambio, la idea de que la recuperación de costos y el lucro son los objetivos principales de la privatización, incluso a un costo socioeconómico enorme para consumidores y ciudadanos.

Las tresolas de la privatización

En 1984, presionado por la creciente deuda, elgobierno de Marcos se vio obligado a aceptar la condición del Banco Mundialpara formular una política que definiera y limitara expresamente la participaciónen la economía de empresas estatales o controladas por el Estado. La políticade privatización también comprendía la enajenación de empresas estatales queno generaran ingresos y la generación de fondos obtenidos por la venta dedichas empresas y otros activos para financiar programas de desarrolloestatales, como la reforma agraria. Esta política estaba contenida en dos delos últimos decretos presidenciales de Marcos. En su primer año en el gobierno(1986), la presidenta Corazón Aquino anunció que continuaría con las políticasde privatización de su antecesor.[1]

Las privatizaciones se llevaron a cabo en tresoleadas,[2]caracterizadas por el Departamento de Finanzas como la “reprivatización”(primera), dirigida a recaudar ingresos; la “privatización de lainfraestructura” (segunda), dirigida a movilizar al sector privado paraconstruir infraestructura; y la privatización de los “sectores sociales”(tercera), en la cual el gobierno considera su papel como el de“facilitador”.[3]

La primera ola comenzó justo después de laRevolución EDSA de 1986 y comprendió la enajenación de las empresasestatales, la mayoría de las cuales fueron compañías confiscadas a los amigosy familiares del depuesto presidente Marcos. La segunda oleada comenzó en 1990,primero abarcando al sector energético y luego a otros sectores como lainfraestructura (carreteras, aeropuertos, puertos marítimos), los servicios públicos(como el agua) y la informática. Está previsto que la tercera y actual oleada,que comenzó a mediados de los 90, cubra servicios sociales como la vivienda, elcorreo y los fondos jubilatorios.

Problemasde acceso a la educación pública de calidad

La educación primaria y, hasta cierto grado, lasecundaria, continúan bajo control estatal. Sin embargo, el sector privadodesempeña un papel importante en el campo de la educación preescolar, técnica/vocacionaly superior. En 1997, el sector privado recibía al 51,4% del total depreescolares, el 82% del estudiantado técnico/vocacional, el 79% de los alumnosterciarios y aportaba 42,7% del total del gasto en educación.[4]

Los problemas que enfrenta el sector de laeducación pública no refieren simplemente al acceso sino también a lacalidad. Aunque la matriculación neta es relativamente alta para los promediosregionales, el índice de conclusión de educación primaria no supera el niveldel 67,6% alcanzado en 1990. La mala calidad de la enseñanza es citada pordiversos estudios ordenados por el gobierno como la razón principal de losbajos índices de conclusión del nivel primario. Son fundamentales másdocentes, libros de texto, aulas para mejorar la calidad de la educación básicay disminuir las tasas de deserción. Al proporcionar más recursos a la educaciónprimaria y secundaria la aplicación de reformas presupuestales será muyimportante para generar beneficios sociales mayores.

Atenciónmédica de calidad: cara e inaccesible para la mayoría

El acceso a la atención de la salud pública esotra historia. Mientras la educación suele recibir entre el 18% y el 22% delpresupuesto nacional (sólo superada por el servicio de la deuda y las partidaspara los gobiernos locales), las partidas para la salud se han mantenido a lolargo de los años en el entorno del 3%. Sólo 1% de la población pobre estácubierta por el sistema de seguro de salud pública. Además, el ProgramaNacional de Seguro de Salud favorece al tratamiento hospitalario, usualmentedisponible en comunidades urbanas y de clase media, pero con frecuenciainaccesible para los habitantes del medio rural. El especialista en salud públicaJonathan Flavier señala que la atención médica de calidad, inaccesible ydemasiado cara para la mayoría, hace tiempo que está “privatizada”.

En los últimos cinco años, la política delgobierno ha sido la de alentar a los hospitales públicos, especialmente a losespecializados (como los centros del corazón, pulmones y riñones) aindependizarse financieramente adoptando medidas de recuperación de costos,entre otras. Este tipo de plan de privatización, conocido como la“corporatización” de la atención de la salud pública, con frecuencia sejustifica sobre la base de la equidad social, ya que muchos pacientes dehospitales especializados provienen de la clase media y alta y, por lo tanto,tienen los medios para pagar.

Por otra parte, no se puede negar que estoshospitales, a través de sus programas para indigentes, también atienden a unsector considerable de la población pobre. En este sentido, es importante quelos ingresos obtenidos con la “corporatización” beneficien directamente alos programas sanitarios para los pobres. Los esfuerzos actuales para imponersubsidios cruzados recibieron muchas críticas debido a problemas de planteo yaplicación, pero eso no significa que los mismos deban eliminarse, sinomejorarse. No obstante, a largo plazo el Estado debe dar prioridad a la salud básicaaumentando su presupuesto; algo que no sucederá pronto en el gobierno deArroyo. Se calcula que el presupuesto de salud de 2003 descenderá un 4%,mientras el gasto en defensa aumentará un 7%.

Laprivatización de las empresas públicas: el caso del agua

En agosto de 1997, fue privatizada la institucióngubernamental que abastecía de agua potable a 11 millones de habitantes deManila, la Metropolitan Waterworks and Sewerage Services (MWSS). Esta medida(considerada la mayor en el mundo para una empresa de servicio de agua) fueelogiada por su principal arquitecto, el Banco Mundial.[5]Pero el resultado de la privatización de la MWSS reveló muchas fallas.

La privatización de la MWSS fue realizadamediante un contrato del tipo “construir-administrar-transferir”, por elcual la propiedad sigue siendo del Estado, pero las instalaciones, equipos,inventarios, incluyendo todos los registros y transacciones, se entregan alsector privado. Luego de un plazo de 25 años, todo lo que fuera dado en concesióny construido por los concesionarios volverá a manos del Estado. La OficinaReguladora del gobierno (OR) está encargada de fijar las tarifas del agua yasegurar que los concesionarios cumplan el contrato.

Las dos ofertas ganadoras fueron de dos familiasoligárquicas filipinas, los Ayala y los López, que ganaron la licitaciónasociándose a dos compañías de agua trasnacionales, International Water(EEUU) y Lyonnaise des Eaux (Francia), respectivamente. El consorcio de losAyala, la Manila Water Company, Inc., obtuvo la concesión de la Zona Este,mientras al consorcio de los López, Maynilad Water Services, Inc., lecorrespondió la concesión de la Zona Oeste.

La privatización de la MWSS tuvo el objetivo deresolver la crisis que afectaba al sector del agua. Ambos concesionarios debíanmejorar el abastecimiento (que entonces sólo cubría al 67% de la población);ampliar los servicios de saneamiento (que cubría al 8%) y reducir el 58% de pérdidasde agua (también llamada agua no generadora de ingresos o NRW), debido a robosy fugas. También prometieron bajar las tarifas del agua.

Menos de un año después de haberse otorgado loscontratos, los dos concesionarios del agua solicitaron aumentar las tarifas a laOR. Esta medida, opuesta ferozmente por grupos de ciudadanos, no fue autorizada.Pero para principios de 2001, las dos compañías presionaban para modificar loscontratos de manera que pudieran cambiar las tarifas aun sin la autorización dela OR. Según los dos concesionarios, estaban soportando pérdidas comoconsecuencia de la devaluación de la moneda, producto de la crisis financieraasiática, y exigían la flexibilidad para ajustar automáticamente los precioscuando así lo necesitaran.[6]

A pesar de enormes protestas de grupos deciudadanos, la presidenta Arroyo, a través del Directorio de la MWSS, aprobóuna enmienda al contrato de concesión en octubre de 2001, que le dio a Maynilady Manila Water la facultad de subir automáticamente las tarifas del agua sin laautorización de la OR.

“Tarifasmás caras por peores servicios”

En 2002,cuatro años después de la privatización, los habitantes de la Zona Oestepagan un cargo básico promedio de PHP 15,46 (USD 0,30) por metro cúbico deagua, es decir, más que la tarifa vigente antes de la privatización (PHP 8,78- USD 0,17). Los habitantes de la Zona Este, mientras tanto, pagan una tarifainferior de PHP 6,75 (USD 0,13). Sin embargo, costos adicionales como el IVA de10%, el 10% del recargo ambiental, y las medidas de ajuste por divisa significanque la tarifa total del agua en Maynilad es PHP 20 (USD 0,39), mientras la deManila Water representa PHP 10 (USD 0,20). Dichas tarifas son superiores a loscostos anteriores a la privatización.[7]Recientemente se accedió a la solicitud de las dos empresas para realizar otrasuba de precios del agua en enero de 2003. En particular, a Manila Water se leconcedió una suba de tarifas de PHP 14,22 (USD 0,28) por metro cúbico, apartir del 1 de enero de 2003, a la que le sucederán ajustes anuales hasta2005. Por otra parte, Maynilad solicitó una tarifa nueva de PHP 30 (USD 0,59),pero se le concedió sólo PHP 26 (USD 0,51). Las solicitudes se basan en elplan de tarifas bonificadas que es obligatorio según los contratos enmendados.[8]

Unestudio de la coalición Freedom from Debt Coalition (FDC) revela que laeficacia no ha mejorado con el régimen privatizado. Entre 1997 y 2001, laproporción de agua no generadora de ingresos era 7% superior para Maynilad.Asimismo, el agua no generadora de ingresos aumentó del 45,2% al 48,3% en elcaso de Manila Water, aunque la empresa pretendía bajar dicha proporción un16%.[9]Además, 20% de los habitantes de las Zonas Este y Oeste aún siguen sinconectarse al sistema del agua.[10]Peor aún, los contratos enmendados permiten a los concesionarios reducir oposponer sus objetivos de gestión. No es de sorprender que muchos grupos deciudadanos hayan criticado al gobierno por cobrar “dagdagpresyo, bawas serbisyo” (tarifas más caras por peores servicios).

Asimismo, no todas las obligaciones financierasde la MWSS fueron absorbidas por Maynilad, como lo exige el contrato. Porejemplo, la MWSS debió obtener un préstamo para pagar los préstamos vencidosde Maynilad, que también había solicitado una moratoria en el pago de todossus haberes de concesión a partir de 2001 debido a sus dificultadesfinancieras.

Alparecer, el generoso margen concedido a Maynilad por el gobierno no bastaba. Endiciembre de 2002 Maynilad notificó a la MWSS que terminaba el contrato porqueno podía cumplir su responsabilidad de atender a las inquietudes de losprestamistas, una disposición estipulada en una de las enmiendas incorporadasal contrato. Como tal, Maynilad no consiguió un préstamo por USD 350 millonesdel Banco Asiático de Desarrollo y varios bancos comerciales privados, por lasdudas generadas acerca de la viabilidad de Maynilad.

En lo queconcierne a la MWSS – y a grupos ciudadanos como FDC –, Maynilad habíarecibido demasiadas concesiones y sus problemas económicos sólo respondían asu propia autoría, como la ineficiencia en el desembolso de los fondos y lamala prioridad en el gasto (por ej., salarios ejecutivos superiores alpromedio). Pero no se puede pasar por alto el panorama general para tener unaidea mejor de las dificultades económicas de Maynilad: la deficitaria empresamatriz, Benpres, enfrenta USD 600 millones de dólares en préstamos de próximovencimiento. Se supo que los bancos no están dispuestos a otorgarle más crédito.Como tal, FDC asegura que esta situación afectó severamente la capacidad deMaynilad para invertir en la mejora de los servicios. El gobierno intervino ysolicitó un acuerdo de transacción: una opción es concederle a Maynilad unamoratoria de cinco años en el pago de las tasas por concesión, lo cualimplicaría PHP 14.000 millones (USD 262 millones) de pérdidas en ingresos parael gobierno. Esto provocó una disputa jurídica, y el tema se encuentra ante unpanel de arbitraje. Grupos como FDC se preparan para emprender accionescolectivas y exigirle al gobierno que deje de favorecer a oligarcas como los López,y que se haga cargo de las operaciones de Maynilad en la zona Oeste.

Si la privatización ha de funcionar tanto parainversores privados como para el interés público, primero deben adoptarsevarias medidas. Una es un fuerte marco regulatorio que controle efectivamentetoda conducta corporativa indebida. Eso incluye la adopción de una ley que prohíbala concentración de más de una empresa pública en manos de una sola familia ogrupo de interés, y el fortalecimiento de medidas antimonopólicas para limitarlas prácticas corporativas desleales, como el arreglo de precios, etc.[11]Igual de importante es que el organismo regulador tenga la capacidad financierapara supervisar independientemente las obligaciones contractuales, a diferenciadel caso de la MWSS que, debido a la falta de recursos, dependía de los datosque recibía de las mismas entidades que se suponía debía regular. Finalmente,deberá confirmarse la participación de grupos de ciudadanos y movimientossociales, y no sólo del sector empresarial, en los organismos reguladores.

El caso de la MWSS desmiente el argumento de quela privatización automáticamente provee de fondos adicionales al gobierno omejora la eficacia y eficiencia de la administración de las empresas. Sírefuerza, en cambio, la idea de que la recuperación de costos y el lucro sonlos objetivos principales de la privatización, incluso a un costo socioeconómicoenorme para consumidores y ciudadanos.

Notas:

[1] Leonor Briones. “Impacts of Privatization on Distributional Equity: The Case of the Philippines”. Ponencia presentada en  Interregional Expert Group Meeting on the Impacts of Privatization on Distributional Equity, PNUD, 20-24 de septiembre de 1993, en Nueva Delhi, India.

[2] Lauro Ortile. “Privatisation in the Philippines”. Challenges and Opportunities in Energy: Proceedings of the 2nd Workshop on Economic Cooperation in Central Asia. 1998 Manila: Banco Asiático de Desarrollo  .
[3] Filomeno Sta Ana. “Reforming the Pension System: Is Privatization a la Chile the Best Route?” Documento inédito, 1997.
[4] Rene Raya. “Financing Education in the Philippines”. Action for Economic Reforms. Trabajo inédito, diciembre de 2001.
[5] Violeta Q. Pérez-Corral.  MWSS: Anatomy of a Privatization Deal. Quezon City: Freedom from Debt Coalition, 1998.
[6] Malou Tabios, Rhoda Viajar y Jollete Fajardo. “Breaking New Ground: the Water Privatization Campaign”. PAID!. Vol. 11, Nos. 1-2, noviembre de 2001. Quezon City: Freedom from Debt Coalition.
[7] Entrevista con la especialista en agua de FDC Jolette Fajardo, 31 de octubre de 2002.
[8] La bonificación de las tarifas permite a los concesionarios revalidar los supuestos que hicieran en el momento de la presentación de sus ofertas de licitación con el fin de realizar los ajustes necesarios.
[9] Entrevista con Jollete Fajardo.
[10] Jocelyn Cuaresma y Rommel Rabanal. “Is there water after privatization? The case of the MWSS.” Trabajo inédito. Octubre de 2002.
[11] Pérez-Corral, op. cit.

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