La agenda implícita de una reforma patrimonial conservadora
Aunque se argumentó que el producto de la privatización se invertiría en reformas sociales, a partir de 1995 quedó claro que los ingresos generados constituyeron una importante inyección de capitales internacionales, pero no para usarse en inversión social, sino para financiar los déficits comerciales y el servicio de la deuda. El resultado económico de las privatizaciones es mixto, mientras que desde el punto de vista social fueron un fracaso.
El Programa Nacional de Privatizaciones (PND) se creódurante el gobierno de Collor en 1990 por la Ley 8.031/90. Dos institucionesimplementaron este programa: el Consejo Nacional de Privatización (CND) y elBanco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES). El CND fue elprincipal consejo de planificación de los procesos de privatización, que sereportaba directamente a la presidencia y tenía rango ministerial. El BNDESadministraba el Fondo Nacional de Privatización (FND), que es el depositante delos ingresos obtenidos con las privatizaciones.
Objetivos yjustificaciones oficiales del PND
El programa de privatización se inició como una de lasosadas reformas económicas estructurales conservadoras propuestas por elpresidente Fernando Collor para poner fin a la crisis económica de fines de losaños 80. (La breve presidencia de Collor se caracterizó por las acusaciones decorrupción en su contra que condujeron a su destitución en 1992.) Lospresidentes que le sucedieron profundizaron el proceso de privatización, cuyosobjetivos oficiales eran principalmente dos:
· Mejorar la eficacia. La política de privatización suponeque el sector privado es más eficaz que el sector público. Los partidarios dela medida argumentaban que la mayor productividad lograda por las empresasprivadas se extendería al resto de la estructura productiva.
· Reducir el gasto del gobierno. Al privatizar las compañíasestatales, el Estado ya no sería responsable de las inversiones (o las pérdidas).El gobierno podría redirigir esos recursos a otras áreas, como la salud y laeducación, y mejorar su superávit presupuestal.
La agenda implícitadel PND
Las verdaderas razones para la privatización se hicieronevidentes una vez que se lanzó el Plan Real en 1994. Aunque el gobierno deCardoso argumentó que el producto de la privatización se invertiría enreformas sociales, a partir de 1995 quedó claro que esos ingresos tambiénayudarían a proporcionar fondos de divisas para financiar los enormes déficitscausados por la política cambiaria, que a su vez se utilizaba para fortalecerla moneda y detener la inflación. (Ver Cuadro 1)
Cuadro 1.- Cuenta corriente (USD miles de millones)
Año |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001
|
Balanza CC |
6,1 |
(0,6) |
(1,7) |
(18,0) |
(23,5) |
(30,8) |
(33,4) |
(25,4) |
(24,7) |
(23,2) |
Balanza CC /PBI |
0,9 |
(0,8) |
(0,9) |
(2,8) |
(3,2) |
(3,8) |
(4,2) |
(4,8) |
(4,1) |
(4,6) |
Fuente: Conjuntura Econômica/FGV
Para mantener el tipo cambiario estable, fue necesarioimportar capitales. Además de los ingresos por las privatizaciones, el gobiernorecibió capitales extranjeros a través de los altos intereses devengados porsus bonos. Con el tiempo esto obligó al gobierno a dedicar más ingresos apagar sus crecientes deudas.
El PND funcionó en ambas direcciones. Mientras losrecursos depositados en el FND aumentaron los ingresos del gobierno, gruposextranjeros adquirieron casi la mitad del patrimonio vendido por el PND. Por lotanto, el programa de privatizaciones generó una importante inyección decapitales internacionales, pero no para usarse en inversión social, sino parafinanciar los déficits comerciales y el servicio de la deuda.[1]
El proceso deprivatizaciones
De 1990 a 1992 se vendieron 18 compañías siderúrgicasy petroquímicas al sector privado. En 1993 y 1994, el PND privatizó 14empresas, completando la transferencia de la industria siderúrgica brasileñaal sector privado. En 1995, el PND comenzó la privatización de los servicios públicos,como la electricidad urbana y el transporte público. En 1996 comenzó elprograma de privatización de las compañías pertenecientes a los estadosfederales. Durante 1995 y 1996, el PND privatizó 19 compañías. El proceso deprivatizaciones se extendió a las telecomunicaciones en 1997, cuando losingresos del PND ascendieron a USD 26.300 millones, más que sus ingresoscombinados de 1991 a 1995.[2]En 1998, el PND recaudó su mayor cantidad de ingresos, USD 35.700 millones.Durante 1997 y 1998, el PND privatizó la mayoría de las empresas estatales.Luego de 1999, el proceso de privatizaciones perdió impulso, ya que losingresos cayeron a USD 4.200 millones en 1999. Tras haberse incrementado en 2000a USD 10.200 millones, los ingresos del programa descendieron a USD 2.800millones en 2001 y a USD 2.000 millones en 2002. El PND completó la privatizacióndel sector de la electricidad en 2000. En 2001, el programa completó lalicitación para la concesión de las telecomunicaciones. La privatización en2002 se dirigió al sector bancario. De los USD 105.300 millones que recibió eningresos totales el PND, USD 70.600 millones se obtuvieron con la privatizaciónde empresas del gobierno federal, mientras los USD 34.700 millones restantessurgieron de las empresas estaduales. En resumen, el 65% del ingresoprocedente de las compañías privatizadas pertenecía al sector deservicios públicos. De esas compañías, 62% correspondían a energía ytelecomunicaciones, 29% al sector productivo y 6% al sector financiero.[3]Los inversores extranjeros desempeñaron un papel importante en el PND: 48,3% detodos los recursos invertidos en el programa eran capitales internacionales. Losprincipales inversores extranjeros eran estadounidenses, españoles, portuguesese italianos. (Ver Cuadro 2).
Cuadro 2.-Inversores extranjeros en el PND (USD millones)
País |
PND |
Empresas propiedad de estados federales |
Telecomunicaciones |
Total |
% |
EEUU |
4.318 |
6.024 |
3.692 |
14.034 |
16,5 |
España |
3.606 |
4.027 |
5.042 |
12.675 |
14,9 |
Portugal |
1 |
658 |
4.224 |
4.882 |
5,7 |
Italia |
- |
143 |
2.479 |
2.621 |
3,1 |
Chile |
- |
1.006 |
- |
1.006 |
1,2 |
Bélgica |
880 |
- |
- |
880 |
1,0 |
Reino Unido |
2 |
692 |
21 |
715 |
0,8 |
Canadá |
21 |
- |
671 |
692 |
0,8 |
Suecia |
- |
- |
599 |
599 |
0,7 |
Francia |
479 |
196 |
10 |
686 |
0,8 |
Otros |
1.903 |
908 |
532 |
3.343 |
2,7 |
Total inversores extranjeros |
11.210 |
13.654 |
17.270 |
42.134 |
48,3 |
Total General |
30.480 |
27.949 |
28.793 |
87.222 |
100,0 |
Fuente: BNDES
Los propulsores de la privatización parecen haberperdido el apoyo político para sus políticas. La pérdida de dinamismo del PNDdesde 2001 se debe en gran medida a la oposición pública contraria a losintentos de vender grandes empresas estatales como Petrobras, Banco doBrasil y Caixa Econômica Federal. Otra razón para que laprivatización se enlenteciera es el creciente escepticismo en torno de sueficacia en ámbitos como la energía eléctrica, ante la desastrosa falta deelectricidad que asoló a las familias y empresas durante 2001.
Resultado delproceso de privatizaciones
Desde unaperspectiva económica, el resultado del proceso de privatizaciones depende decada sector. Los mayores avances en eficacia se lograron en empresasmanufactureras siderúrgicas, mineras, petroquímicas y de la aviación. El casomás destacado es el de Embraer, una firma aeroespacial pública que trasla privatización se convirtió en una de las mayores fabricantes del mundo deaviones comerciales.
Sin embargo, en el sector público los resultados fueronmixtos. Hubo cierta mejora en las telecomunicaciones, al aumentarconsiderablemente la oferta de líneas de teléfonos fijos y móviles. En elproceso de modernizar las telecomunicaciones, las empresas privadas en ocasionesimportaron tecnología y dejaron de lado el talento local, en algunos casosempleando mano de obra extranjera en lugar de los ingenieros y técnicos brasileñosdespedidos. El caso más conocido fue el de Embratel, el principal grupode telecomunicaciones del gobierno, que en junio de 1998 fue vendido a WorldCom,una firma estadounidense que dio quiebra luego de descubrirse que pergeñara unimportante fraude contable. Embratel se creó en 1969 para administrartodas las telecomunicaciones interestatales e internacionales brasileñas. Desdesu fundación, la empresa utilizó satélites para la comunicación nacional einternacional, y desde 1985 tuvo sus satélites propios. Fue pionera en eldesarrollo de una enorme red de fibra óptica en América Latina. El rápidocrecimiento de Internet en Brasil sólo fue posible porque Embrateldesarrolló la infraestructura en América Latina. Su ingeniería también tuvoun papel estratégico en el desarrollo de la red de Internet y la trasmisión dedatos en Brasil. El nuevo propietario, WorldCom, no parece ser unaempresa bien administrada, como dejaron al descubierto sus recientes problemasfinancieros. ¿Qué ventajas en eficacia podría haber incorporado este nuevopropietario a una firma que ha sido una de las más profesionales y capacesestratégicamente de las empresas públicas brasileñas?
Las empresas de energía y transmisión eléctrica sólose privatizaron parcialmente. La privatización se completó para las compañíaspúblicas de distribución de electricidad, la mayoría de las cuales pertenecíana los estados. El rendimiento de esas compañías tras la privatización fuemediocre, la calidad de los servicios fue cambiante y el precio cobrado por losservicios subió enormemente. Entre 1996 y 1998, el PND concretó 18 de las 22ofertas de privatización de las empresas de electricidad. En estos años, elpromedio de las tarifas de electricidad subió 45%. A los consumidoresresidenciales les correspondió la mayor suba, con 65%, mientras las tarifascobradas a las industrias, el sector comercial y los consumidores ruralesaumentaron respectivamente 30%, 31% y 25%.[4]Estos aumentos fueron muy superiores a la inflación de ese período.
En términos sociales, la privatización ha sido unfracaso. Los nuevos propietarios despidieron a gran cantidad de trabajadores. Enlos años 90 el empleo en el sector público disminuyó 43,9%.[5]El grupo de empresas que originalmente pertenecía al sector público perdió546 mil empleos entre 1989 y 1999.[6]Muchos ingenieros y técnicos con experiencia fueron sustituidos portrabajadores extranjeros o procedentes de las firmas contratadas.[7]Los gastos salariales también se redujeron, pero simultáneamente la compañíacomenzó a pagar salarios mucho más elevados a sus ejecutivos y asesoresextranjeros. Quedó demostrada la absoluta falsedad del argumento conservadorque sostenía que los trabajadores capacitados brasileños cambiarían susempleos públicos mal remunerados por cargos privados con buenos salarios. Enlos años 90 el 48% de los empleos creados abarcaban sólo tres ocupaciones:empleados domésticos, vendedores y obreros de la construcción. El desempleopara aquellos con un mínimo de ocho años de educación creció 620%, mucho másque el desempleo de aquellos con menos de un año de educación, que creció189%.[8]
Tampoco se logró el objetivo de utilizar los ingresosprocedentes de la privatización para reducir el gasto del gobierno. A pesar deque el gobierno no tuvo que invertir en las compañías privatizadas, la deuda públicaaumentó dramáticamente luego de 1994. Entre 1994 y 2001 la deuda públicanacional creció 330%, de BRL 153 mil millones en 1994 a BRL 661 mil millones en2001.[9]Esto fue producto principalmente de los altos intereses pagados para atraercapitales extranjeros, pero también por la esterilización del incremento de laoferta monetaria, como resultado de la política de acumulación de reservas,que era necesaria para garantizar la liberalización de las cuentas de capital.[10]
La deuda externa creció de USD 148 mil millones en 1994a USD 226 mil millones en 2001, y el gasto del gobierno con el pago de interesesalcanzó aproximadamente el 10% del PNB durante 1999-2001. Es decir, losrecursos procedentes de la privatización fueron demasiado escasos (ante elmayor gasto del gobierno necesario para pagar los intereses, debido al gran déficitde cuenta corriente) como para mantener el tipo cambiario bajo hasta 1998.Finalmente, aunque Brasil se vio obligado a modificar su política cambiaria en1999 luego de una crisis financiera, la inestabilidad cambiaria ha persistido yel país se enfrenta ahora a la perspectiva de otra crisis.
Conclusión
La reforma patrimonial conservadora no deparó losbeneficios prometidos. Una década después de comenzado el programa, losresultados son mixtos en términos económicos, mientras en lo social – elimpacto en el empleo y los costos para las familias y pequeñas empresas –fueron negativos. Salvo de los empresarios y la prensa, la privatización norecibió un fuerte apoyo en Brasil. Sin embargo, como el gobierno pudo vincularal PND con sus exitosas políticas para controlar la inflación, la privatizaciónfue considerada una política económica legítima. En los años 90, yespecialmente hasta fines del primer período presidencial de Cardoso, la opiniónpública no era fuertemente contraria a la privatización. Pero esto empezó acambiar en su segundo mandato. El plan económico conservador recibió fuertescríticas y creció el escepticismo de la opinión pública respecto de lasexplicaciones que daban los economistas por el fracaso del desarrollo económico.Finalmente, la crisis económica y financiera de los últimos dos añosdesacreditó definitivamente al proyecto conservador. Todos los candidatospresidenciales en 2002 declararon, en distintos grados, que el modelo económicodebía cambiar.
Notas:
[1] Hay cierta controversia respecto al gasto social en Brasil. Ver Sonia Draibe, “As Políticas Sociais nos Anos 1990”, en Renato Bauman, Brasil: Uma Década em Transição, CEPAL, Campus, 2000.
[2] Cifras de BNDES.
[3] Ibid.
[4] Cifras de ANEEL (Agencia Nacional de Energía Eléctrica).
[5] Marcio Pochman, A Década dos Mitos, Sao Paulo: Editora Contexto, 2001.
[6] Ibid., p. 30. Según Pochman, de 1989 a 1999 el desempleo en Brasil creció de 3% a 9,6% de la fuerza laboral. Es decir, el número de personas buscando trabajo saltó de 1,8 millones en 1989 a 7,6 millones en 1999.
[7] Ibid., p. 74, para un análisis comparativo de ocupación, años de educación y remuneración.
[8] Ibid., pp. 73-74.
[9] Cifras del Banco Central do Brasil. No obstante, según Castelar Pinheiro, la deuda pública fue inferior de lo que hubiera sido sin la privatización. Ver Armando Castelar Pinheiro, A Experiência Brasileira de Privatização, BNDES, Texto para Discussão 82, Río de Janeiro, 2001.
[10] La “esterilización” neutraliza la expansión monetaria causada por el aumento de los flujos de capital. Hasta 1996 crecieron las reservas de divisas en Brasil. Si todo ese incremento se cambiara por reales (y por tanto, aumentara la oferta monetaria nacional), tendría efectos nefastos para la tasa de inflación. Por eso el gobierno ofreció bonos públicos con altos intereses para contener la oferta de dinero nacional.