Privatizaciones para enfrentar la crisis fiscal

Zeina Abla
Center for Developmental Studies (MADA); Arab NGO Network for Development (ANND)

La razón principal para las privatizaciones es fiscal. El gobierno argumenta que es la única salida para la trampa de la deuda libanesa. Sin embargo, las compañías privadas sólo invierten allí donde prevén una ganancia y del sector privado sólo se puede esperar que otorgue prioridad a la ganancia a corto plazo en detrimento de los beneficios sociales. En definitiva, el valor de “bien público” de los servicios básicos se considera de una relevancia inferior a la de su potencial fiscal.

Las telecomunicaciones, laelectricidad y la aerolínea estatal

El Parlamento aprobó leyesen 2002 que permiten la participación del sector privado en los sectores de lastelecomunicaciones y la electricidad, mientras aún se discute una ley relativaal sector del agua y la aerolínea nacional. Por una parte, la privatización delas grandes empresas públicas que prestan servicios de electricidad, agua ytelecomunicaciones pueden generar importantes ingresos para reducir la deuda yaliviar la carga del presupuesto gubernamental. Por otra, estas empresas desempeñanun papel especial en la economía del país, defienden el interés general yproporcionan servicios básicos que son esenciales para todos. Los gobiernosmodernos han asumido, por lo general, la responsabilidad de prestar al menos unnivel mínimo de estos servicios a todos los ciudadanos, sin distinción deingresos o ubicación geográfica. En Líbano, el valor de “bien público”que brindaban estos servicios se consideró de una relevancia inferior a la desu potencial fiscal.[1]

·       Telecomunicaciones (sectorde teléfonos móviles). Este sector es el más lucrativo generando ingresospor unos USD 500 millones, de los cuales casi 40% se destinan al gobierno y estábajo la administración de dos firmas privadas que se fundaron en 1995 según uncontrato Construir-Administrar-Transferir (BOT). A lo largo de los seis años dela administración privada, los precios no bajaron. Luego de concluido elcontrato (a mediados de 2001) con las dos empresas privadas, el gobierno llamóa mediados de 2002 a una licitación internacional para una concesión a largoplazo. Sin embargo, oficialmente no se habían presentado inversores para lafecha convenida, y el gobierno decidió aplazar el plazo de presentación deofertas hasta fines de 2002. Aunque se sugirió que el Estado asumiera elcontrol del sector hasta que se realizara la siguiente licitación, laadministración del mismo siguió a cargo de las dos compañías que administranla red en representación del Estado hasta que se realice nuevamente la licitación.Todos los ingresos procedentes del funcionamiento de ambas compañías (hastafines de 2002) se destinarán al Estado, y éste le pagará a ambas empresas elvalor de la depreciación de sus activos y cualquier costo incidental. Por lotanto, el gobierno se aseguró tanto la venta eventual de la concesión como lacontinuidad del sector, a la vez que rechazó la posibilidad de nacionalizacióndel mismo.

·       Electricidad:Electricité Du Liban. En agosto de 2002, el parlamento ratificó unaley para privatizar Electricité Du Liban (EDL), que le cuesta al gobierno LBP400 mil millones (aprox. USD 265 millones) en subsidios anuales. Las pérdidasse explican por una mala recaudación y el robo de energía, el elevado costodel petróleo y las deficiencias técnicas. El monto recaudado representa el 51%de la energía generada y el 61% de los ingresos potenciales. En consecuencia,el alivio del déficit de EDL puede provenir significativamente de los ingresos. La ley separó al sector de la electricidad en dos empresas: una para laproducción y la distribución de la electricidad, que será privatizada, y laotra para el transporte de la electricidad de alto voltaje, que permanecerá enel sector público. Un 40% de las acciones de la compañía que produce ydistribuye la electricidad se venderán al sector privado en los próximos dos años,aunque la ley habilita la privatización total.

·       La aerolínea estatal:Middle East Airlines. El gobierno no quería ofrecer la venta de MEA alsector privado antes de someterla a reestructura y reducción de gastos. Lossalarios de la empresa ascendían a USD 70 millones por año. La aerolínea lehabía costado al gobierno unos USD 400 millones desde 1996. Parte del personalfue transferido a compañías subsidiarias, como los servicios en tierra y demantenimiento, o se le ofreció jubilación anticipada o indemnización pordespido, con la ayuda de un préstamo del Banco Mundial. Aproximadamente 1.200empleados fueron despedidos o renunciaron, lo cual desencadenó un conflictoentre los trabajadores y el gobierno. La disputa fue resuelta mediante unacuerdo que fijó las condiciones de los despidos.

Cuadro1.- Candidatos para la privatización


Sector

Características

Plazos

Energía

17 plantas de energía termales e hidráulicas;
1.244 megavatios generados (90% de la demanda de la población);
Plantas mayores: Jiye & Zouk (producen 80% de la electricidad).

Ley ratificada en septiembre de 2002 para vender el 40% de la producción y la distribución.

Agua

85 secciones para abastecer de agua al país.

La ley de privatización se ratificó en mayo de 2002;
No se fijaron plazos;
La administración del agua en Trípoli se contrató a una empresa francesa.

Refinerías de petróleo

Fuera de funcionamiento;
500 empleados en plantilla;
Dos refinerías: Zahrani (21.000 barriles/día) y Trípoli (15.000 barriles/día).

Leyes en discusión.

Telecom

1,5 millones de líneas fijas (40% de la población);
Convenios contractuales entre las empresas privadas y el gobierno para administrar los teléfonos móviles;
Más de 600 mil suscriptores móviles.

Ley de privatización ratificada;
Licitación de empresas móviles se realizará a fines de 2002.

Correo

Más de 1.100 empleados.

Convenio contractual entre la empresa privada y el gobierno.

Transporte (Middle East Airlines)

Propiedad del Banco Central;
USD 100 millones en pérdidas por año;
Se espera que los gastos queden cubiertos en 2002;
4.500 empleados, reducción de 1.200;
Flota de autobuses y terminales modernizadas.

En espera de que mejore la situación del mercado.
 

Puertos y aeropuertos

Capacidad aumentada para 6 millones de pasajeros;
Otra terminal y el aeropuerto de Queleiat se están remodelando;
El puerto de Beirut maneja 60% de las importaciones y 40% de las exportaciones del país;
Trípoli es el segundo puerto, después de Beirut.

Estudios en curso, a presentar ante el Consejo Superior de Privatización.

Lasfinanzas públicas y el gasto social

La crisis fiscal convirtióla privatización en un instrumento básico para rehabilitar las finanzas públicas.Sin embargo, dado que las compañías privadas sólo invierten allí donde prevénuna ganancia, no tienen interés en comprar empresas deficitarias, lo cual hacenecesario realizar importantes concesiones. Incluso en el caso del lucrativosector de las telecomunicaciones, las ofertas iniciales para la empresa públicasuperavitaria fueron inferiores al mínimo esperado por el gobierno, obligándoloa extender el plazo de la concesión actual. Si este lucrativo sector no logróatraer las inversiones necesarias, mucho menos se puede esperar de las empresaspúblicas deficitarias, como la EDL.

El argumento de que laprivatización generará ingresos que faciliten reforzar el gasto social esespecialmente débil. La razón yace en que la política libanesa de desarrollosocial y humano se “limita a consideraciones económicas” y está “cautivade las perspectivas sectoriales o técnicas”, como señala el Informe sobreDesarrollo Humano del PNUD (1997). Más allá de que el gasto social seincremente o no, este no alcanzará a los grupos más necesitados si no existeuna política oficial de desarrollo que los atienda.

Inversión

Sus defensores sostienen quela privatización recabará mucha más inversión privada, impulsando elcrecimiento nacional y fortaleciendo la balanza externa de capitales en sectoresfundamentales. No obstante, a los inversores nacionales los frenan una serie defactores que disminuyen las oportunidades económicas en general: la reduccióndel gasto del gobierno, la reducción del consumo privado como consecuencia deimpuestos adicionales, el gran déficit comercial y la brecha entre inversionesy ahorros. Aunque no existen dudas de que las medidas de contraccióndesalientan las inversiones, la realidad ofrece pocas pruebas que confirmen quela privatización habrá de aumentar la inversión. De hecho, la inversión domésticaha estado estancada durante los últimos cinco años.

En forma similar, losinversores extranjeros buscan la estabilidad, la alta productividad y elcrecimiento económico, cuando consideran ingresar a los mercados pequeños y Líbanono reúne estos requisitos. Durante la década de los 90, aproximadamente 90% delos ingresos por concepto de IED se destinaron al sector inmobiliario, un sectorimproductivo.[2]

Precios

El propósito de laprivatización es concentrar la atención en la gestión financiera. Asimismo,las mejoras en el abastecimiento de servicios esenciales como el agua, laelectricidad y las telecomunicaciones pueden generar beneficios para la economíatoda. Pero no existen pruebas inequívocas de que el sector privado ofrezcaprecios inferiores a los consumidores que el sector público. A menos que esténcontrolados por un regulador autónomo y competente, en el caso de losmonopolios privados los precios tienden a subir debido al incentivo del lucro,lo cual ejerce un efecto negativo en los pobres, especialmente cuando se tratade servicios básicos.

Si consideramos laelectricidad, EDL padece un déficit enorme, producto de su mala recaudación,que surge de infracciones generalizadas y exenciones políticas que el gobiernono ha podido eliminar. Es poco probable que los inversores privados puedanmejorar la gestión, ya que también carecen del poder político para reducirlas exenciones y las infracciones. No obstante las violaciones del sector públicohan sido difíciles de controlar, aumentar los precios sería una solución másfácil para el sector privado para compensar esta pérdida, dado que laelectricidad es un servicio básico con una demanda inelástica.[3]Sin embargo, esto será percibido con más fuerza por los hogares de menoresingresos.

Reduccióndel empleo

Mientras el impacto de laprivatización sobre el empleo varía según la actividad económica, lasevidencias apuntan a la reducción del empleo luego de consumada una privatización.La razón habitual empleada para reducir los costos en gran escala es que lasempresas públicas tienen exceso de personal. Se considera que la reducción depersonal impulsa la productividad. Sin embargo, el exceso de personal no es lacausa de la baja productividad del sector público. Según la Dirección deEmpleados del Estado, la administración pública tiene 24.200 cargos públicos,pero los empleados permanentes representan 9.851 y los temporarios son 9.353,por lo cual hay una falta de trabajadores.

Asimismo, en el complicadocontexto económico libanés, es improbable que los trabajadores despedidosencuentren un empleo similar. El desempleo pasó del 8,5% en 1977 a más del 20%en 2000, y actualmente más del 25% de la población padece de desempleo total oparcial.[4]Además, los despidos suelen perjudicar más a los trabajadores noespecializados, lo cual pone a las mujeres en mayor riesgo porque carecen deespecialización. El riesgo de ser despedidos llevó a los trabajadores acomprometer sus derechos. Por ejemplo, en el caso de MEA, muchos empleados noestaban conformes con las condiciones de trabajo y optaron por la jubilaciónanticipada. En este contexto, los patrones pueden ignorar las disposicioneslaborales y de seguridad, y desconocer u obstaculizar la formación desindicatos.

Desigualdad:transferencia de ganancias a los más pudientes

Los programas de privatizaciónhan mejorado la eficacia, pero no tanto la equidad. La consecuencia negativapara la distribución de la riqueza surge principalmente de la transferencia delas ganancias a los sectores más pudientes. La consecuencia negativa de ladistribución del ingreso surge de precios elevados y salarios más bajos.

El impacto distribucional dela transferencia de precios dependerá del grado en que varíen el consumo debienes y servicios según el grupo de ingresos, y de si los diferentes nivelesde consumo, o categorías de consumidores, enfrentan precios distintos. Sinembargo, en el Líbano los precios de los servicios públicos son igualesindependientemente del nivel de ingreso. Como se señaló anteriormente, losservicios públicos son bienes básicos con una demanda inelástica, por lo queel cambio en los precios afectará más a los hogares de menores ingresos. Laprivatización podría mejorar el acceso a los productos mediante la expansiónde la empresa, pero dicha expansión en la mayoría de las empresas públicas yase ha hecho.

Por otro lado, existenproblemas técnicos que no facilitarían la distribución equitativa de lasacciones de las empresas públicas. La debilidad de los mercados de capital y elpoder del sector bancario limitan las posibilidades de la mayoría de laspersonas de menores ingresos para conseguir financiación. En la actualidad,apenas el 0,6% de todas las cuentas bancarias abarcan más del 40% de los depósitostotales del país, generando intereses libres de impuestos. La participacióndel sector privado en las empresas públicas repetirá esta estructura desigual,trasladando las empresas públicas de manos del Estado a las de un segmento muylimitado de la sociedad, capaz de participar en el proceso de privatización.Por lo tanto, la privatización puede contribuir a consolidar el poder económicoy político de un grupo de interés que rara vez representa a los pobres.

En resumen, existe unconflicto inherente entre la privatización de las empresas públicas y losintereses de los sectores de menores ingresos porque la motivación del lucro(que brinda el incentivo teórico para mejorar la eficacia) ejerce presión parasubir los precios y bajar los costos, entre ellos los salarios de lostrabajadores. Del sector privado sólo se puede esperar que otorgue prioridad ala ganancia a corto plazo en detrimento de los beneficios sociales.

Notas:

[1] A principio de los años 90 se empleó la política cambiaria para contener la inflación, que ayudó a captar divisas, aumentar el ahorro nacional y estimular el crecimiento. Pero después de mediados de los años 90, la crisis financiera expuso los límites de los ajustes del mercado: creció el desempleo y disminuyó el gasto social. La deuda pública se incrementó al 175% del PBI y el pago de los intereses absorbe casi la mitad del presupuesto estatal.

 

[2] Banco Central de Líbano, Informe Anual.

[3] La demanda y el uso de la electricidad no varía proporcionalmente con los precios por ser un servicio básico.

[4] PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2001-2002.

Tratados internacionales sobre Derechos Humanos
ABCDEFG
Convenios OIT
C 87 C 98 C 105 C 100 C 111C 138 C 182
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