La urgencia de financiar el desarrollo

La creciente tendencia a utilizar los escasos recursos del país en seguridad y servicio de la deuda ha llevado a disminuir la financiación destinada al desarrollo económico y social y el combate de la pobreza. Con el retorno reciente al gobierno multipartidario y el comienzo de las conversaciones de paz entre el Gobierno y los insurgentes maoístas, existe esperanza de un renovado enfoque en los procesos de desarrollo orientados a los pobres.

La crisis política de Nepal – acentuada desde 2002 a 2006 con la transferencia del poder de una serie de gobiernos débiles al rey Gyanendra[1] – alcanzó un nuevo punto de transición en abril de 2006, cuando el rey fue obligado a reestablecer el poder a un parlamento electo tras masivas demostraciones populares. Pero aún antes de que el rey usurpara el control y estancara posteriormente el desarrollo, Nepal – ya categorizado como uno de los países menos desarrollados del mundo – sufría bajo el peso de la insurgencia maoísta y un sistema socio-económico feudal. La insurgencia surgió en 1996, con la insatisfacción ante los líderes elegidos por el país, tras el advenimiento de la democracia representativa seis años antes[2].

Desde entonces, el conflicto ha causado miles de heridos y discapacitados y la muerte de más de 12.000 civiles, el secuestro y desplazamiento de alrededor de 64.000 personas y la destrucción de miles de millones de rupias de infraestructura gubernamental y privada (Oficina del Primer Ministro y Consejo de Ministros, 2006). Además, un periódico líder informó recientemente que la capacidad de gasto oficial en actividades de desarrollo también ha sido perjudicada en forma colateral (Khanal, 2006). Como resultado de los problemas administrativos y políticos, la calidad de vida se deterioró y el crecimiento económico se vio afectado negativamente[3]. Aquellos más afectados han sido las comunidades marginales y las poblaciones indígenas, históricamente las más privadas de derechos económicos, sociales, políticos y humanos.

Procesos presupuestales nacionales y políticas macroeconómicas

Las políticas macroeconómicas de Nepal han sido inefectivas en reducir la pobreza y especialmente incapaces de promover el crecimiento de los grupos más pobres y la distribución equitativa del ingreso. Esto se debe en gran medida a que las políticas macroeconómicas se estructuran de acuerdo a regímenes financieros y comerciales liberales. El actual plan de desarrollo nacional, el Décimo Plan (2002-2003 a 2006-2007), se concentra principalmente en paliar la pobreza a través de la liberalización de la economía y la concentración de los recursos de gobierno en infraestructura física y social. Si bien el Gobierno ha declarado, bajo el Noveno Plan, que el porcentaje de personas viviendo en la pobreza disminuyó de 41% a 32%, muchos han cuestionado tanto estas cifras como la estructuración y efectividad de esas políticas (GCAP Nepal, 2005).

El Estado tampoco ha podido o no ha querido incorporar un enfoque inclusivo de la pobreza en su proceso de elaboración presupuestal. Las mujeres, dalits (intocables), janajati (indígenas) y otros grupos étnicos así como los discapacitados raramente han tenido la oportunidad de jugar un papel en las decisiones relativas a las políticas y la formulación y monitoreo de planes y políticas de desarrollo nacional. De hecho, la evaluación realizada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2004) de las estructuras administrativas del país en relación a la pobreza ha identificado la ausencia de participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones como una de las mayores debilidades del sistema. Aún más, las distorsiones causadas por la guerra civil han hecho ahora posibles consultas públicas a los ciudadanos que resultan imposibles de realizar en muchos distritos controlados por los rebeldes.

Si bien la provisión de servicios básicos es necesaria para reducir la pobreza y hacer avanzar el proceso de desarrollo para los ciudadanos pobres rurales, la situación del conflicto se ha combinado para dar más vulnerabilidad financiera a la población marginal. El Gobierno ha continuado aumentando los gastos en seguridad en desmedro de los gastos sociales y económicos y los pobres se han convertido crecientemente en más pobres e incapaces de acceder a los servicios sociales. En el año fiscal 1997-1998, por ejemplo, el gasto total en seguridad creció sostenidamente y representó 9,03% del presupuesto. Hacia 2003-2004, el presupuesto destinado a seguridad aumentó aún más hasta alcanzar un sorprendente 16,58% del presupuesto total (GCAP Nepal, 2005).

Mientras tanto, el gasto presupuestal dedicado a desarrollo social y económico descendió de 18,40% y 31,90%, respectivamente, del presupuesto total en el período 1997-1998, a 14,98% y 18,74% en el período 2003-2004 (GCAP Nepal, 2005). Este descenso en el presupuesto de desarrollo ha comprometido el contenido, rango y alcance de los programas y servicios gubernamentales y esto ha sido prejudicial para las personas que más lo necesitan.

Simultáneamente, una gran proporción del presupuesto asignado a servicios sociales y desarrollo permanece sub-utilizado debido a la falta de entrega de los montos presupuestados. El Kathmandu Post ha estimado que 48% del presupuesto asignado para el año fiscal 2006 no se habrá gastado antes de fin de año. En el sector de la salud, de los NPR 7.680 millones asignados, solamente se distribuyó 34,5%, y en el sector de educación solamente se gastó 54% de los NPR 21.050 millones asignados. En algunos proyectos, por ejemplo el proyecto “Educación para Todos”, esta cifra descendió a 11% del presupuesto (Khanal, 2006).

En lo referente a la presupuestación de género, es principalmente el Ministro de la Mujer, la Infancia y el Bienestar Social (MWSCW, su sigla en inglés) quien conduce este tipo de análisis. Si bien el MWSCW desarrolla su propio presupuesto programado que integra elementos clave de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) y es responsable de asegurar que la equidad de género se arraigue en los otros ministerios, tiene poca influencia en los presupuestos del último programa. Considerando la inflación, el presupuesto del período 2003-2004 del MWCSW ha en realidad decrecido en comparación con los años anteriores, como resultado de una financiación volátil. Este tipo de incertidumbre y la sub-utilización del presupuesto ha llevado a una programación ineficiente de los proyectos financiados por el Gobierno (MPEG, 2003).

Acceso al crédito

Las Fuentes de acceso al crédito son importantes para aumentar el estatus de los grupos marginales y los pobres de una sociedad. Sin embargo, menos de 20% de la población tiene acceso al crédito institucional, y los hogares pequeños, marginados o sin tierra han sido prácticamente borrados del préstamo institucional, dado que 86% del crédito formal se brinda a contra garantía de tierra y propiedad.

Es más, el sistema financiero formal de Nepal se encarga mayormente de la población urbana. Como la agricultura es instrumental en reducir la pobreza, la carencia y el alto costo del crédito ha resultado en su estancamiento. Por ejemplo, ninguna de las expectativas de liberalización, tales como la extensión del mercado de crédito organizado para más áreas rurales y el acceso creciente de prestatarios a pequeños capitales o a la utilización más productiva de recursos financieros han sido expectativas alcanzadas ni siquiera en forma parcial (Acharya et al, 2003).

Falta de transparencia, ineficiencia y corrupción

La eficiencia, responsabilidad y transparencia del Estado constituyen prerrequisitos para atacar la pobreza, y hay mucho más trabajo por realizar en estas áreas. Los proyectos de desarrollo implementados con préstamos y subvenciones, por ejemplo, han sido altamente afectados por la corrupción y la falta de responsabilidad y transparencia (GCAP Nepal, 2005). Esto se refleja particularmente en la “excesiva interferencia política en designaciones clave en el ciclo del proyecto, lo que aumenta la corrupción y el filtrado de información, la politización del servicio civil y la inseguridad entre los oficiales públicos, lo cual lleva a retrasar decisiones delicadas o incluso a traspasar los temas de rutina a niveles superiores.” (Acharya et al, 2003)

La fuga de capitales también ha sido atribuida a la ineficiencia y corrupción del Estado al manejar sus asuntos. Históricamente, muchas de las empresas con acceso a las cuentas extranjeras han sido también las que poseen más conexiones con el régimen real, de modo que muchos han transferido dinero fuera del país antes de ser descubiertos y llevados a juicio. Durante la toma del gobierno por parte del poder real, el palacio se otorgó a sí mismo un cheque en blanco para recursos financieros estatales y comenzó a volcar tanto como le fue posible en sus cuentas en bancos extranjeros. La incapacidad del Estado para influenciar las transacciones de transferencia financiera también incluye la impunidad financiera de las clases dominantes; el papel que India ha desempeñado en influir en la fijación de tarifas y la gestión financiera; la falta de experiencia y comprensión entre los sucesivos gobiernos sobre el impacto de los tratados comerciales internacionales; y la gran burocracia que desalienta las inversiones.
Es más, el tema de la transparencia ha sido uno de los mayores problemas que tuvo que enfrentar Nepal desde el advenimiento de la democracia en 1950. Aún antes de esta fecha histórica, la naturaleza feudal de Nepal se prestó para albergar el sentimiento de que el país y sus bienes pertenecían a sus gobernantes. Actualmente, la transparencia es todavía un problema y los costos detallados de los programas aún son difíciles de verificar dentro de los ministerios gubernamentales.

Por último, y en lo que tiene que ver con la corrupción, el comercio e inversión de Nepal han sido afectados negativamente por los caprichosos cambios en las decisiones tomadas por políticos corruptos. La corrupción ha afectado la implementación de algunos de los proyectos más importantes del país, incluyendo el Kali Gandaki ‘A’ (KGA), el mayor proyecto hidroeléctrico de Nepal (GCAP Nepal, 2005). El Índice de Libertad Económica, la ineficiencia y la corrupción permanente otorga a Nepal un ranking muy bajo en temas como la ineficiencia y la corrupción generalizada. El impacto de la corrupción en los más pobres también tiene repercusiones directas negativas, dado que los que no pueden pagar comisiones ilegales no cuentan con derechos tales como los documentos para sus ciudadanías o la inscripción de sus tierras.

Susceptibilidad a factores económicos globales

Como uno de los países menos desarrollados del mundo, Nepal es fácilmente susceptible a efectos adversos provenientes de las políticas económicas impuestas, especialmente aquellas relacionadas con las reformas orientadas a la liberalización. El proceso de liberalización ha intensificado el proceso de empobrecimiento y está aumentando la disparidad del ingreso y el acceso a recursos. De esto ha resultado un círculo vicioso de pobreza-falta de poder y un escaso número de las estrategias para paliar la pobreza han realmente creado una diferencia en términos de promover oportunidades, facilitar el empoderamiento, mejorar la seguridad e incrementar la “participación de la gente” (Acharya et al, 2003).

La integración de Nepal a la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 2004, como primera nación menos desarrollada en integrarse, junto con Camboya, no ha ofrecido aún los beneficios anunciados. Esto puede ser rastrearse en los dos tipos de compromisos requeridos para la integración a la OMC: (1) reducir las barreras comerciales y (2) determinar reglamentos y procesos en su economía nacional. Nepal carece de capacidad institucional, comprensión de los temas en juego y del dinero necesario para llevar a cabo tales medidas.

A los productos fabricados en Nepal – son escasos por falta de recursos humanos, tecnológicos y financieros – les resulta difícil cumplir las normas requeridas por el comercio competitivo tal y como está fijado por la OMC. Si se analiza desde la perspectiva de los pobres, el cumplimiento de tales normas puede de hecho perjudicarlos. Además, otros acuerdos de la OMC también limitan tanto los incentivos necesarios para promover las pequeñas y medianas empresas y la capacidad del país para imponer condiciones a los inversores extranjeros para la utilización de materiales nacionales. De acuerdo al PNUD (2004), “después de todo, fracasar al mitigar tales impactos a través de políticas intervencionistas puede sacar poder a la gente y aumentar la brecha del desarrollo.”

Ayuda y deuda externa

La asistencia financiera externa ha contribuido en gran medida a la economía nacional de Nepal, especialmente a los presupuestos de desarrollo y agricultura. En el período 2003-2004, las subvenciones extranjeras y otras formas de ayuda representaban 57,65% del presupuesto para el desarrollo y 3,82% del PBI, a precios de mercado (GCAP Nepal, 2005). El grado de asistencia a los sectores sociales ha sido relativamente alto, pero la relación integral entre el acceso de los sectores sociales y la reducción de la pobreza, no es sustancialmente suficiente[4].

Gradualmente, Nepal está cayendo en una trampa de deuda con una deuda externa acumulada crecientemente causada por las obligaciones de pago de deuda y las peores tasas de movilización de ingreso interno. Los nuevos préstamos se solicitan actualmente para pagar préstamos anteriores; la proporción del pago de deuda en relación a la solicitud del préstamo anual neto aumentó tres veces entre 1989-1999, cuando era de 43,78%, y en 2002-2003, cuando alcanzó 121,43%. En otras palabras, los pagos de deuda realmente exceden el préstamo neto anual (GCAP Nepal, 2005). De hecho, dentro de los ocho años posteriores a la restauración de la democracia multipartidaria, la deuda pública aumentó siete veces, obligando al país a destinar de 3% a 4% del PBI y 15% del presupuesto anual al pago de deuda. Se estima actualmente que más de la mitad del ingreso del Gobierno va al pago de la deuda externa (SAAPE, 2003).

La creciente tendencia a designar los escasos recursos del país a la seguridad y el pago de la deuda ha detenido el avance realizado al lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio para 2015 y ha hecho que tales objetivos parezcan prácticamente imposibles de cumplir. Parece irónico que el criterio para adquirir deuda sea enfocarse en las necesidades de desarrollo para paliar la pobreza. Por el contrario, sin embargo, dado que se gastan millones de dólares para pagar la deuda externa, la lucha contra la pobreza ha avanzado poco. A lo largo de los años, “los pobres en cuyo nombre se ha proporcionado la ayuda extranjera, se han vuelto más pobres y aquellos que gobernaban se han vuelto más ricos” (GCAP Nepal, 2005).

En esencia, la ayuda extranjera ha fallado en su objetivo de paliar la pobreza del país. Esto se debe mayormente a los siguientes factores: la falta de una buena administración y voluntad política de los gobiernos; la búsqueda de los propios intereses estratégicos de los donantes más que de proporcionar desarrollo significativo social y económico; interferencia política en el funcionamiento burocrático causando frecuentes cambios en la administración de los proyectos y sistemas de información y monitoreo poco efectivos (SAAPE, 2003). La falta de sustentabilidad de los proyectos de ayuda extranjera también ha sido un problema. Para asegurar la efectividad, sustentabilidad y priorización de áreas clave para la ayuda extranjera, se recomienda que los programas de ayuda extranjera y desarrollo se inicien, formulen e implementen con participación local (Acharya et al, 2003).

Soluciones propuestas por la sociedad civil

De acuerdo a la Carta de Derechos Humanos de Asia, el desarrollo significa la realización del potencial total de una persona humana y los derechos humanos, incluyendo el derecho a participar en temas del Estado y la comunidad (ADHT, 2006). El Estado tiene la obligación de asegurar que sus enfoques de ayuda para el desarrollo reflejen estos derechos. De hecho, el Artículo 26 de la Constitución de Nepal declara que el Gobierno “promoverá políticas que ayuden a promover los intereses de los grupos y comunidades económica y socialmente excluidos, realizando provisiones especiales en lo concerniente a su educación, salud y empleo.” Las políticas actuales intra e inter-estatales aún no se esfuerzan por alcanzar esta meta.

Las coaliciones de la sociedad civil se han expresado sobre tales violaciones de los derechos de los marginales y los pobres. La sociedad civil está activamente comprometida con campañas en favor de la total e incondicional cancelación de las deudas del Sur.

Muchas organizaciones de la sociedad civil también se han opuesto a los gastos desproporcionados asignados a sectores militares y de la policía y el colapso de las intervenciones estatales en los sectores de la educación, salud e infraestructura. Sus soluciones específicas refuerzan la línea política defendida por los partidos políticos y los maoístas, para realinear las prioridades de gasto con políticas que satisfagan las necesidades de la gente. Un marco más descentralizado en favor de los pobres – uno que efectivamente enfrente los problemas de exclusión, discriminación y desempoderamiento – debería reemplazar el aparato actual centralizado y dirigido por una elite.

La sociedad civil debería aumentar sus esfuerzos por realizar contactos para que este debate no se diluya. Los esfuerzos por realizar contactos asegurarían que las voces y presencia de las mujeres, los no privilegiados y los pobres del país puedan prevalecer en los debates de formulación de políticas nacionales. Es más, tales esfuerzos podrían convocar a integrar un marco más propicio para defender a los pobres del sistema de mercado, con más incentivos internos que ayuden a expandir las pequeñas y medianas empresas.

El auspicio para lograr buena administración a través de reformas administrativas, la reducción de la autoridad discrecional y un sistema económico sólido basado en la competencia y en la fuerza de la ley, también podría ayudar al comercio y al crecimiento económico del país. Los procesos de creación de políticas deben sobrellevar el mejoramiento de la construcción de capacidad que permita responder a las necesidades de la gente e incluir una estructura institucional que posibilite que las mujeres y los sectores marginales y pobres compartan el poder, así como un mejor sistema de información desde los más bajos niveles. La corrupción flagrante debe ser controlada junto con la progresiva apertura de la economía al capital internacional (Acharya et al, 2003).

Con el retorno del gobierno multipartidario en abril de 2006 y el comienzo de las conversaciones de paz entre el gobierno y los maoístas, existe esperanza de que haya un enfoque renovado en los procesos de desarrollo participativo de los pobres. La sociedad civil puede actuar como instrumento de este esfuerzo permaneciendo proactiva en su compromiso en el debate nacional y enfocando las discusiones en las necesidades de las mujeres y de los sectores marginales y pobres de la sociedad.

Referencias

Acharya, M., Khatiwada, Y. and Aryal, S. (2003) Structural adjustment policies and poverty eradication. Kathmandu: IIDS.
Alianza Sudasiática para la Erradicación de la Pobreza (SAAPE) (2003). “Official development assistance, debt and debt servicing.” Poverty in South Asia 2003: Civil Society Perspectives. Kathmandu: SAAPE.
Asociación para los Derechos Humanos de Taiwán (ADHT) (2006). Asian Human Rights Charter: Right to Development and Social Justice. Disponible en: .
Khanal, Prem. “Development spending bears the brunt of insurgency.” The Kathmandu Post, 22 June 2006, p. 7.
Llamado Global a la Acción contra la Pobreza en Nepal (GCAP Nepal) (2005). Whose Goals? Civil Society Perspectives on MDGs. Kathmandu: GCAP National Secretariat.
Oficina del Primer Ministro y Consejo de Ministros (2006). Report on International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. Kathmandu: HMG/N.
Organización del Programa de Equidad de Género (MPEG) (2003). Gender Assessment Studies and Gender Budget Audit of Ministry of Women, Children and Social Welfare. UNDP/MWCSW Kathmandu: MPEG.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2004). Nepal Human Development Report 2004: Empowerment and Poverty Reduction. Kathmandu: PNUD.