Voluntad política, clave para la protección social

Dr. Eduardo Gonzalez
Social Watch Filipinas

El gasto real per cápita en servicios sociales ha descendido de manera constante, la cobertura no es universal y las prestaciones se diluyen. El programa de seguro social del país es un beneficio para los más pudientes, en parte pagado por los pobres. La integración de los programas nacionales a la atención médica de base comunitaria y un mejor acceso geográfico contribuirían inmensamente al desarrollo económico.Asimple vista, el compromiso de Filipinas con el derecho de las personas a viviren dignidad con un medio de subsistencia seguro lo convierte en uno de los paísesde Asia más progresistas socialmente. La Constitución filipina garantiza elrespeto pleno de los derechos sociales, económicos y culturales, y brindaespecial atención a los derechos de las mujeres y los trabajadores, a quienesconsidera una fuerza económica de primer orden cuyo bienestar necesitamejorarse. El país ha ratificado importantes tratados internacionales dederechos humanos y ha accedido a 33 convenciones internacionales regulatoriasdel trabajo que lo obligan a respetar, proteger y cumplir esos derechos.


Peligros naturales y provocados por el hombre

Pero las realidades políticas y económicas, incluso geográficas, sugieren quea Filipinas le queda mucho por hacer para que todos sus ciudadanos y ciudadanasejerzan en forma plena y equitativa sus derechos sociales. Parte de la historiareciente del país la constituye una serie de crisis políticas, un historial decrecimiento económico propenso a los ciclos de auge y recesión y una andanadade calamidades, tanto naturales como provocadas por el hombre. En primerainstancia, el país parte de un riesgo geográfico pues está ubicado dentro del‘anillo de fuego’ (una zona de gran actividad volcánica y sísmica) y elcinturón de los ciclones tropicales de Asia. Factores exógenos tambiéncontribuyen con la vulnerabilidad del país: una proporción creciente de lapoblación, en su mayoría pobre, es vulnerable a las crisis de la economíaorientada al exterior (por ejemplo, el volátil mercado de capitales, laglobalización de líneas de producción que requieren informalización deltrabajo y flexibilización de la mano de obra, el desplazamiento de empresasnacionales debido al ingreso sin controles de productos exentos de aranceles);la elevada dependencia de la mano de obra en el exterior (que mantiene pujanteal PNB pero exige un alto costo social debido a la separación de las familias);y los ajustes estructurales (que interrumpen la prestación de servicios ygeneran el desplazamiento de la mano de obra). Simultáneamente, el gobiernolleva a cabo escasas reformas constructivas debido al déficit presupuestario ysus propias debilidades institucionales y vulnerabilidades de gobernanza.

Últimamente, la economía en cierta medida superó su propio crecimientomediocre (en gran parte debido a las remesas y al consumo privado), pero tuvoescasa repercusión para sacar a la población pobre de la miseria. Segúncifras de 2003 de la Oficina Nacional de Estadística y el Consejo Coordinadorde Estadística Nacional (NSCB), al menos tres de cada 10 filipinos siguenatrapados en la pobreza[1].

De hecho, en las últimas dos décadas más de la mitad de la población sedeclaró a sí misma pobre. La tasa oficial de desempleo oscila entre 8% y 10%,pero el subempleo (las personas que quieren trabajar más) alcanza 22% (Altman,2006), lo cual sugiere la persistencia de un crecimiento sin empleos.

Es improbable que Filipinas alcance los Objetivos de Desarrollo del Milenio(ODM) y reduzca la pobreza a la mitad en 2015. De hecho, el ingreso promedio delos hogares descendió y la incidencia del hambre aumentó. Incluso si Filipinascumpliera los ODM, la otra mitad (casi 25% de la población) seguirá siendopobre. Asimismo, la reducción del hambre y la desnutrición infantil permaneceránpor debajo de la meta. Un estudio reciente indica enormes brechas en materia derecursos, lo cual sugiere que el gobierno no muestra seriedad con el compromisoasumido con los ODM, especialmente debido al descenso constante del gasto realper cápita en los servicios sociales (Manasan, 2006).

Los programas de seguridad social han existido durante décadas y se puedenclasificar como seguro social, pensiones y otras formas de ahorros a largoplazo, redes de seguridad social, asistencia pública y pagos sociales, eintervenciones en el mercado de trabajo. Pero la cobertura no es universal y suprestación está diluida. La financiación sigue siendo incierta y vulnerable ala corrupción.


Estructura regresiva de aportaciones y prestaciones

El costo de la seguridad social lo pagan las aportaciones proporcionales deempleadores y empleados dentro de un sistema público de seguridad social que esgestionado centralmente en base a dos programas: la seguridad social y losservicios relacionados con los accidentes laborales. El Sistema de SeguridadSocial (SSS) administra el programa para los empleados del sector privado; elSistema de Seguros para el Servicio Gubernamental (GSIS) lo maneja para losfuncionarios públicos. En general, la estructura de las aportaciones esregresiva. La cobertura carece de una estrecha correlación con el nivel dedesarrollo.


En general, el programa de seguridad social es un beneficio para los máspudientes, pagado en parte por la población pobre. Gonzalez y Manasan (2002)concluyeron que de la población cubierta (aproximadamente 28,2 millones detrabajadores, u 84,5% de la población con trabajo) los trabajadores pobres sebenefician con los servicios de seguridad social proporcionalmente menos que losdemás. De hecho, los más pudientes tienen mayor acceso a la seguridad socialporque viven en zonas urbanas donde la mayoría de los servicios son accesibles,y saben cómo utilizar el sistema. El modelo de subsidios cruzados apunta avarios casos en que los grupos y las regiones más pobres, las mujeres y lostrabajadores de mayor edad son los proveedores, más que los receptores, de lossubsidios.

Los problemas de captación de contribuyentes y de evasión son comunes en elsector privado, lo cual perjudica los índices de cobertura. El valor de lasprestaciones es bajo comparado con el costo de las primas, y las malasexperiencias abundan en el programa, tal como la imposibilidad de lostrabajadores contribuyentes de obtener las prestaciones cuando las necesitan(debido a que los empresarios no realizan sus aportaciones o lo hacen por debajodel monto requerido).

En forma repetida, la salud actuarial del sistema de seguridad social se havisto afectada por problemas de desvíos de fondos y sostenibilidad financieradebido a malas inversiones, mala gestión, ineficacias internas, costosadministrativos excesivamente elevados, corrupción, salarios exorbitantes yprivilegios para las altas autoridades. Asimismo, el gobierno ha ignorado lospedidos de fusión del SSS y el GSIS como forma de inyectar más eficiencia yliquidez al sistema.

El sistema de pensiones (complemento del sistema de seguridad social pública),suele conceder prestaciones en un pago único pero también puede ofreceranualidades. Las aportaciones ya no cubren los desembolsos actuales. Pero laspresiones fiscales de corto plazo no están motivando grandes reformas. Losproblemas de insolvencia del país en materia de pensiones se remontan más aproblemas relativos a la correcta inversión de los fondos jubilatorios y a lapolitización de la gestión de las prestaciones y las aportaciones (Habito,s/f).

El paquete de seguridad que ofrece el sistema de seguridad social no incluyeseguro de desempleo. Esta red, que compensaría la falta temporal de empleo,requiere de enormes fondos para las prestaciones. Sin embargo, la economíatampoco está generando suficientes empleos para la creciente fuerza de trabajo,lo cual agrava el problema.


Seguro de salud social: los pobressubsidian a los ricos

El programa nacional de seguridad social, que otorga a los filipinos acceso aservicios internos y externos en centros médicos autorizados de todo el país,es dirigido por la Philippine Health Insurance Corporation, o PhilHealth. Tambiénllamado Medicare, el programa PhilHealth tiene gran alcance: personas conempleo, indigentes, empresarios que pagan individualmente, profesionales yagricultores independientes, personas de la tercera edad y trabajadores en elexterior.

Se calcula que PhilHealth cuenta con 16,26 millones de afiliados o 68,4 millonesde beneficiarios, incluso los indigentes. Por el momento, el programa para losindigentes parecería estar bien financiado ya que recibirá 2,5% de losingresos fiscales previstos por los gravámenes a los ‘productospecaminosos’ (alcohol y tabaco) durante los próximos cinco años y 10% deltotal que percibe el Estado por el impuesto al valor agregado.

Aunque la captación de contribuyentes por parte de PhilHealth es buena, nosucede lo mismo en otros ámbitos, como el control de calidad y de precios(Wagstaff, 2007). El plan de seguro de salud no presta necesariamente una atenciónde buena calidad a bajo costo, en parte debido a la mala gestión de suscompras. El paquete de prestaciones de PhilHealth se concentra en la atenciónhospitalaria y beneficia más a las empresas de atención médica. Un estudio(Gertler y Solon, 2002) muestra que Medicare no logra financiar la atención médicaporque las empresas de salud absorben los beneficios cobrando al seguro unprecio mayor que el costo real. De hecho, los hospitales se quedan con 84% delgasto de Medicare cobrándole precios inflados. Como consecuencia, la ampliaciónde Medicare aumentó, en lugar de reducir, la carga financiera del Estado en loque respecta a la atención médica. Este tipo de distorsiones hace que elseguro de salud social sea vulnerable al fraude. PhilHealth registró pérdidasde aproximadamente PHP 4.000 millones (USD 87,4 millones) desde 1995, pordemandas judiciales por operaciones innecesarias, medicinas demasiado caras eincluso pacientes inexistentes. Aunque el tema es ahora objeto de unainvestigación, plantea interrogantes sobre la sanidad actuarial de PhilHealth.

Estudios anterioressugieren que, en forma similar al seguro social, Medicare también es un ejemplode grandes disparidades: los trabajadores pobres subsidian a los empleados bienremunerados (con una incidencia mayor de enfermedades catastróficas que exigentratamientos más caros), y las regiones pobres subsidian a la zonametropolitana de Manila.

Últimamente, el programa para los indigentes se convirtió en una mercancíapolítica. Se ha denunciado que políticos han pretendido utilizarlo parainfluir en el resultado de las elecciones, mediante la designación de susaliados en empleos dentro del organismo para que estos otorgaran tarjetasgratuitas de seguro médico a electores marginales (Wagstaff, 2007).


Trabajadoresinformales: ni pobres ni bien parados

Se estima que los vendedores callejeros, los trabajadores independientes delsector informal, así como los trabajadores agrícolas, rurales y otros,comprenden aproximadamente 49% de la fuerza de trabajo o 15,5 millones depersonas. Muchos carecen de protección social suficiente. Precisamente porqueestos trabajadores están fuera de la economía formal y operan fuera delalcance de las normas, la prestación de programas de salud y otros de protecciónsocial sigue siendo sumamente problemática.

Apenas 14% del sector está afiliado voluntariamente a PhilHealth (Nguyen,2006). La baja afiliación también aqueja al seguro social público. Estorefleja indudablemente la falta de atractivo de las condiciones de los planes deseguro. La aportación es de tarifa única y, por lo tanto, representa una cargapara la población en situación próxima a la pobreza (Wagstaff, 2007).Gonzalez y Manasan (2002) también observan que la brecha en la cobertura sedebe a las exclusiones por reglamento. Con frecuencia, las trabajadoras domésticas,los jornaleros, los agricultores, los pescadores y muchos trabajadores urbanospor cuenta propia quedan excluidos de muchas de las normas. Los expertos ensalud señalan que existe una gran brecha en el programa de seguro de saludsocial en el caso de las y los beneficiarios que no son tan pobres como paracalificar como indigentes ni tan bien parados como para pagar las aportacionesde las primas periódicas a PhilHealth.


Trabajadores en el exterior: aportaciones altas, protección ínfima

Un máximo de ocho millones de filipinas y filipinos estarían trabajando en elexterior. Con frecuencia llamados TFE (trabajadores filipinos en el exterior),enviaron USD 10.700 millones en remesas a sus familias y amigos en Filipinas en2006, un abrumador 12% del PBI (Altman, 2006).

Recientes medidas del gobierno indican cierto tipo de cobertura en seguridadsocial para los TFE; por ejemplo, el programa ampliado de PhilHealth y lacobertura voluntaria de seguridad social que brinda SSS. Sin embargo, se esperaque la mayor parte de la protección social que necesitan los TFE y sus familiasprovenga de la Administración de la Seguridad Social de los Trabajadores en elExterior (OWWA). Los TFE aportan USD 25 cada vez que dejan el país. Como laOWWA ha venido recibiendo esa suma durante 25 años, el monto total debería serconsiderable. Pero su asistencia en materia de seguridad social ha sidodemasiado poca y selectiva, lo cual deja a la mayoría de los trabajadores prácticamentesin protección mientras están en el exterior y cuando finalmente retornan.Informes de la Comisión de Auditoría indican que la OWWA gasta por año en supersonal y en sus actividades más de tres veces más que en las prestacionessociales que brinda a los TFE.

Paradójicamente, las remesas que envían los emigrantes sirven como segurosocial para los hogares que las reciben, lo cual los protege de los riesgosambientales. En un estudio sobre las repercusiones que tienen los cambios climáticoslocales en el ingreso, Yang y Chou (2007) descubrieron que en los hogaresfilipinos que tienen emigrantes en el exterior los cambios en el ingresoprovocan modificaciones en las remesas en sentido contrario, consecuentes con lamotivación para el seguro. O sea que aproximadamente 60% de la reducción en elingreso es reemplazada por las remesas que sirven como seguro ante las crisisagregadas en zonas locales, lo cual a su vez hace más difícil acceder al créditoo a las redes de asistencia entre los hogares, que normalmente los ayudan asuperar el riesgo.


El seguro de la sociedad civil local

La asistencia social es el complemento ideal para los paquetes de seguridadsocial bien organizados. Muchos organismos del Estado brindan asistencia sociala los ciudadanos de sus sectores de acuerdo con sus mandatos. El principalinstrumento del Estado para prestar esa asistencia social es la PrestaciónGlobal e Integrada de los Servicios Sociales, un programa comunitario que otorgafondos para proyectos de desarrollo. La mayoría de los proyectos que abarca sonsistemas hídricos, caminería entre granjas y mercados, instalaciones para elperíodo posterior a la cosecha, edificios escolares y centros sanitarios. Estosproyectos están concentrados en las 42 provincias más pobres del país.

Los programas públicos de asistencia social pueden estar dirigidos a un sectory concentrarse en él (abarcan una gran variedad de riesgos, provocados por elhombre, naturales, económicos y políticos, sociales y derivados de la salud),pero es posible que hayan prescindido de la eficacia en aras de una escala mayorde instrumentación y prestación de servicios (Torregosa, 2006). Como señalaTorregosa, la cantidad de beneficiarios abarcados es limitada y el nivel de lasprestaciones es bajo. El gobierno tampoco sabe con exactitud quiénes son lospobres o dónde están, y por lo tanto no puede evitar los desvíos de recursoshacia quienes no son pobres. Dados los limitados recursos del gobierno y lacreciente demanda de programas sociales, la mayoría de éstos dependenfuertemente de fondos y financiación extranjera. Pero esa continua dependenciano genera pertenencia entre los beneficiarios y crea incentivos erróneos.

Una esperanza la dan los microseguros diseñados específicamente para lospobres y que están ganando terreno entre ellos, aunque sin participación delEstado. Los proyectos locales de seguros de vida y seguros de salud prosperan enalgunas localidades urbanas y rurales, a pesar de sus debilidades actuariales, yayudan a mitigar los riesgos y a reducir la vulnerabilidad de los hogarespobres. Llanto et al. (2007) hanidentificado cooperativas, ONG y asociaciones de ayuda mutua como vehículos deprogramas de microseguros en el país.


Comentario final

La solución a largo plazo de la pobreza en Filipinas radica en un crecimientoeconómico sostenible, sólido, equitativoy de amplia base. Aunque pareciera que la economía empieza a recorrer la víadel crecimiento rápido, existen escasos mecanismos sociales que puedan sacar alresto de la población de la necesidad económica y social.

Pero la protección social contribuye inmensamente al desarrollo económico, ylo bueno de todo esto, según Obermann etal. (2006), es que puede instrumentarse independientemente de la situacióneconómica vigente. Para empezar, sugieren integrar los programas nacionales conplanes comunitarios de financiación de la atención médica y así crear elambiente para una atención de alta calidad y un mejor acceso físico. Aparte delas modificaciones en las estructuras de las aportaciones y las prestaciones queeliminen las desigualdades y amplíen la cobertura al sector informal, seríanecesario un control más ajustado de la gestión de los fondos de seguridadsocial.

Al gobierno le corresponde la enorme tarea de facilitar información confiable,fijar normas y racionalizar los organismos estatales correspondientes, dar unestímulo más vigoroso a los planes privados de seguros y pensiones para lostrabajadores en el exterior, y abogar por acuerdos bilaterales que protejan losintereses de los trabajadores filipinos en el exterior (PNUD, 2002).

La protección social de todos los filipinos está a nuestro alcance: el dineroy el conocimiento práctico no faltan. En cambio, se necesita el compromiso deactuar para desafiar al
statu quo. La voluntad de cambiar es clave para que la protección social puedafuncionar, y para hacerlo el gobierno debe sentir la presión. Lasorganizaciones de la sociedad civil y las empresas privadas deben asumir partede la responsabilidad, pero sólo el gobierno puede alcanzar la escala necesariaque brinde acceso universal a servicios gratuitos o muy subsidiados para lospobres y que estén orientados a las necesidades de toda la ciudadanía,incluyendo a las mujeres, las minorías y los más pobres entre los pobres.Lamentablemente, no logra satisfacer esta necesidad esencial.


Referencias

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Nota:

[1] Esta cifra se basa en PHP 34 por día, lo que es menos de USD1 diario. Según la línea de pobreza de USD 2 diarios del Banco Mundial, laincidencia de la pobreza ascendía a 43% en 2003.

El Dr. Eduardo Gonzalez redactó el presente informe en consulta con dirigentes de Social Watch Filipinas e integrantes locales y nacionales de la red. Es profesor en el Centro Asiático de la Universidad de Filipinas. Gonzalez fue presidente de la Academia del Desarrollo de Filipinas (1998-2006) y director ejecutivo del Equipo Especial Presidencial sobre la Iniciativa 20/20 (1999-2001).