Protección social: esfuerzos y deficiencias

Sawsan El Masri
Arab NGO Network for Development (ANND)

Líbano carece de un sistema integral y coherente de protección social. Más de la mitad de la población no está cubierta por ninguna forma de seguro médico y los planes jubilatorios excluyen a las personas más pobres y vulnerables. Las ONG desempeñan un papel fundamental en brindar asistencia social a los excluidos de los sistemas de protección formales. Mientras tanto, los refugiados palestinos –10% de la población – enfrentan una fuerte discriminación con respecto al derecho a la seguridad social, a trabajar y a poseer propiedades, lo cual se traduce en altas tasas de indigencia.

Laprotección social se define como el conjunto de políticas y mecanismos para laprotección de los ciudadanos (o residentes) de un país determinado antecualquier riesgo que puedan enfrentar. En un país como Líbano, continuamenteenfrentado a la inestabilidad política y a su impacto nocivo sobre el desempeñoeconómico del país y las condiciones de vida de la población, la protecciónsocial se vuelve un elemento aún más fundamental. Sin embargo, ¿se otorga ala protección social la prioridad que merece? ¿Se encuentran los pobres y losgrupos vulnerables cubiertos adecuadamente contra la alta posibilidad deimpactos? ¿Qué forma adoptan los mecanismos de protección social? Y ¿quéacciones tiene planificado emprender el gobierno para asegurar una protecciónapropiada para sus ciudadanas y ciudadanos?


Más de la mitad de la población sin seguro de salud

Si bien Líbano es considerado un país de medianos ingresos, sus tasas depobreza continúan siendo relativamente altas. Se considera que aproximadamenteuna cuarta parte de la población es pobre (privada de las necesidades básicas)y que 5% vive en la extrema pobreza.

Unacaracterística fundamental de los mecanismos de seguridad social es que los másnecesitados son quienes cuentan con menor cobertura, por ejemplo en lo querespecta al seguro de salud. Más de la mitad de la población (53,3%) no tienecobertura. En lo que refiere a tipos de seguro de salud, 23,4% del total deresidentes recibe cobertura del Fondo Nacional de Seguridad Social, 9% deservicios de salud proporcionados por el Ejército y las Fuerzas de SeguridadInterna y 4,3% por la Cooperativa de Empleados Públicos. Otro 2,6% de losresidentes costea su propio seguro, 2,2% cuenta con seguros privados a travésde alguna institución o sindicato, 1,7% está asociado a algún plan de seguroprivado costeado por el empleador y 1,7% está cubierto por algún otro tipo deseguro.

Si bien no se registra ninguna disparidad significativa de género en materia decobertura (43,6% de hombres y 46,3% de mujeres) ésta varía sustancialmenterespecto de la edad. La población de 65 años y más representa sólo 8,2% delnúmero total de beneficiarios (MAS, 2006).

La disparidad regional constituye una característica de la pobreza y ladesigualdad del país, y la disparidad en materia de seguros de salud sigue elmismo patrón que la de otros indicadores socioeconómicos. Las regiones periféricascomo Beka’a, Líbano Sur, Líbano Norte y Nabatieh registran menosbeneficiarios de los planes de salud – con 10,9%, 8%, 15,4% y 4,1% del total,respectivamente – en comparación con las regiones centrales como la de lacapital Beirut (13,7%) y Monte Líbano (donde reside 47,9% del total debeneficiarios de los seguros de salud) (MAS, 2006).

La falta de seguro de salud está estrechamente relacionada con el desempleo.Los desempleados y las personas incapacitadas para el trabajo representanrespectivamente 1,6% y 2,3% del total de beneficiarios. La correlación entrepobreza y ausencia de seguro de salud está ilustrada por el hecho de que elporcentaje de hogares carenciados es de 14% cuando el jefe del hogar estácubierto por un seguro de salud, y asciende a 34% cuando el jefe o jefa de hogarno tiene cobertura (MAS, 2006).

El empleo constituye la puerta de entrada para obtener un seguro social y desalud. Los desempleados y sus familias (como beneficiarios indirectos) pierdenla cobertura en materia de seguro social. El sistema actual, especialmente lasaseguradoras públicas, excluyen a los desempleados, los trabajadores agrícolas,los trabajadores por cuenta propia y los del sector informal (trabajadores nocalificados, trabajadores temporales), que perciben ingresos más bajos y son másvulnerables a los impactos y riesgos. Además, la cobertura en materia de segurosocial y de salud de los adultos mayores y jubilados se limita mayormente a losfuncionarios estatales y al personal de las grandes empresas.


Los más pobres y vulnerables fuera de los planes jubilatorios

Los planesjubilatorios no son demasiado diferentes de los seguros de salud; de formasimilar, se hallan estrechamente ligados al mercado laboral y generalmente noson universales. Únicamente los funcionarios del Estado (empleados públicos ypersonal militar), que representan alrededor del 10% de la fuerza laboral,tienen la oportunidad de elegir entre percibir un ingreso mensual por jubilacióno un pago único como compensación por cesación de servicios luego de lajubilación. Las y los empleados del sector privado, empresas públicas ymunicipalidades – que representan 25% de la fuerza laboral – no pueden optarpor percibir un ingreso constante por jubilación. Cuando se jubilan, sólotienen derecho a percibir un único pago por cese de servicios.

El grupo en mejores condiciones incluyea empleadores, trabajadores por cuenta propia y miembros de profesionesliberales (abogados, ingenieros, médicos) que perciben un ingreso de medio aalto. Si bien no se benefician de planes de seguro social formales, su nivel deingreso les permite invertir en planes de pensiones privadas y acumular ahorrossustanciales para el futuro. Mucho más abajo en la escala de la protección seencuentran los asalariados que trabajan en el sector de la agricultura, laconstrucción, las pequeñas empresas y los servicios domésticos. Lostrabajadores en este grupo no se benefician con planes jubilatorios a menos queingresen a alguno por iniciativa propia. Los desempleados son indudablemente losmás vulnerables, ya que quedan práctica y teóricamente fuera de cualquiermecanismo de protección. Líbano no cuenta con un sistema de compensación pordesempleo que los proteja cuando quedan sin trabajo, y cuando alcanzan la edadde jubilación, si no han estado empleados, no recibirán los beneficios de ningúnplan jubilatorio.

Claramente el sistema jubilatorio no proporciona una cobertura adecuada yexcluye a los más pobres y vulnerables. A pesar de este deficiente desempeño,el plan jubilatorio que cubre a los empleados públicos, personal militar yempleados del sector privado consume 3,5% del PBI (2004), uno de los niveles degasto más altos de la región.


ONG: papel clave en el suministro de servicios sociales

Los mecanismos de protección social adoptan principalmente dos formas. Laprimera corresponde a los mecanismos formales e institucionales financiados porlos aportes de las y los beneficiarios o de sus empleadores. Esta cobertura sebasa en el cumplimiento de ciertos criterios, generalmente el del empleo, segúnse mencionó anteriormente. La segunda forma está constituida básicamente porintervenciones y programas ad hoc tales como la asistencia social y créditosfinanciados por fondos locales o externos, los cuales son habitualmentegestionados por el gobierno, instituciones de la sociedad civil, organizacionesinternacionales o el sector privado.

Diferentes actores del gobierno se esfuerzan por mitigar los efectos nocivos dela pobreza, la inestabilidad política y las fluctuaciones económicas. ElMinisterio de Asuntos Sociales (MAS) y el Ministerio de Salud Pública (MSP)sirven de red de protección para una parte sustantiva de la población.

El MAS brinda una amplia gama de servicios sociales (principalmente salud yeducación) a través de una red de centros de desarrollo social distribuidospor todo el país. Asimismo proporciona atención institucional aaproximadamente 30.000 beneficiarios, incluyendo niños y niñas (especialmentehuérfanos), adultos mayores y personas discapacitadas; esto acapara entre 60% y70% de su presupuesto.

El MSP, por su parte, actúa como red de protección para las personas nocubiertas por ningún plan de seguro de salud, asumiendo los costos de internaciónen hospitales públicos o privados. Es preciso destacar que los beneficiariosdel MSP son atendidos ‘caso por caso’ y tienen que negociar antes de recibirlos servicios. La cobertura no incluye atención primaria, exámenes o consultasmédicas.

Las ONG han desempeñado un papel fundamental en las últimas décadas en lo querefiere a brindar asistencia social a la población pobre y vulnerable,especialmente durante los años de la guerra civil y de los ataques israelíes.Han contribuido ampliamente con el trabajo de socorro y han servido de auténticared de protección para una porción significativa de la población.Aproximadamente 53% de las ONG que actúan en el país se dedicanprimordialmente a la asistencia a los pobres y necesitados, en particular atenciónmédica y servicios educativos, incluyendo programas de alfabetización.

En general, Líbano carece de unsistema integral y coherente de protección social. El gasto en protecciónsocial no es proporcional a los resultados reflejados en el desempeño de lossectores educativos y de la salud, a los que se adjudica la porción mayoritariadel gasto. La mayor parte del presupuesto del MAS, aseguradoras públicas ysector civil, se adjudica a la educación y a los servicios de salud, mientrasque el Fondo Nacional de Seguridad Social adjudica 32% de su presupuesto a lasalud, el Ejército adjudica 53% de su presupuesto social a la educación y 40%a la salud, mientras que la Cooperativa de Empleados Públicos otorga 55% a lasalud y 40% a becas. El resultado final es que el suministro de estos serviciosse halla en su mayor parte duplicado, es ampliamente improvisado y no siempre decalidad suficientemente alta.


Refugiados palestinos: una población olvidada

El número oficial de refugiados palestinos en Líbano asciende actualmentea alrededor de 409.000, equivalente a casi el 10% de la población. La mayoríavive en 12 campamentos distribuidos por todo el país y están registrados antela
Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados Palestinos en Oriente Próximo (UNRWA)[1],la cual les proporciona asistencia social, en particular atención médica yeducación.

Según la UNRWA, los campamentos de personas refugiadas “padecen gravesproblemas – falta de infraestructura apropiada, superpoblación, pobreza ydesempleo”. Líbano también alberga al “mayor porcentaje de refugiadospalestinos que viven en la más absoluta pobreza”.

Las condiciones de vida deplorables de las y los refugiados palestinosconstituyen la causa y el efecto de la insuficiencia o ausencia total deservicios sociales y mecanismos de protección así como de la privación delderecho a trabajar. No está permitido que los refugiados ejerzan ciertasprofesiones, entre otras farmacia, medicina, derecho y periodismo, sumadas adiversos otros oficios y profesiones, por no tener ciudadanía libanesa. Conexcepción de quienes trabajan en UNRWA, que gozan de los beneficios de untrabajo estable, los palestinos enfrentan una fuerte discriminación conrespecto al derecho al trabajo, a la seguridad social y a la posesión depropiedades, y esto se refleja en una pobreza cada vez mayor y en peorescondiciones de vida.


Planes de acción para el futuro

Luego de los ataques israelíes contra Líbano en julio de 2006, lacomunidad internacional se reunió en enero de 2007 en la Conferencia deDonantes París III para apoyar a Líbano. El gobierno presentó un Plan de AcciónSocial ante la conferencia, describiendo los puntos de partida básicos paramejorar las condiciones de vida de los pobres y grupos vulnerables, así comopara superar las deficiencias en el sector social. El plan apunta a 1) reducirla pobreza y mejorar los indicadores en materia de salud y educación; 2)mejorar la eficiencia del gasto social; y 3) minimizar las disparidadesregionales y lograr una mejor distribución de las partidas del presupuestonacional para la intervención social. Los objetivos del plan deberíanalcanzarse mediante el fortalecimiento de las redes de protección social en elcorto plazo y la introducción de una reforma en materia de políticas delsector social en el mediano/largo plazo (GdL, 2007a).

Además del Plan de Acción Social, el documento titulado “Recuperación,Reconstrucción y Reforma” presentado por el gobierno ante la conferencia deParís III exhortaba como prioridad máxima a una reforma del sistemajubilatorio (GdL, 2007b). La reforma buscará fusionar los diferentes sistemasen un plan moderno, reduciendo así los costos administrativos y extendiendo lacobertura a los trabajadores por cuenta propia y a los trabajadores precarioscon capacidad de ahorro limitada. Actualmente se están elaborando los planes deimplementación para estas reformas y se están llevando a cabo esfuerzos paraasegurar el financiamiento necesario.

En general, los libaneses y libanesas todavía dependen de las redes familiaresy comunitarias para su protección, especialmente cuando se trata de adultosmayores o desempleados. Más de la mitad de los habitantes, incluyendo los muypobres y vulnerables, no están protegidos por ningún sistema formal. Elgobierno parece estar comprometido a reformar y mejorar los mecanismos deprotección social, según lo reflejado en los documentos presentados ante laConferencia de Donantes París III, incluyendo el Plan de Acción Social. Sinembargo, el gobierno debe traducir este compromiso con la reforma y conmecanismos de protección rentables en cambios sostenibles y a largo plazo queotorguen prioridad a las necesidades de los segmentos más pobres y vulnerablesde la población. Los planes de reforma deben estar asociados con la adopción eimplementación de una política social integral y armoniosa. También existe lanecesidad de volver a analizar el papel del Estado en relación con otros sociospara poder llegar a una división del trabajo sistemática y eficiente entre elEstado, las ONG y el sector privado sobre la base de un largo proceso de diálogosocial que involucre a los diferentes socios y partes interesadas.


Referencias

Amnistía Internacional (2003). “Economicand Social Rights of Palestinian Refugees”. Líbano.

Banco Mundial (2005). “The Republic of Lebanon Update. First Quarter 2005”.

GdL (Gobierno del Líbano) (2007a).
“Social ActionPlan. Toward Strengthening SocialSafety Nets and Access to Basic Social Services”.Presentado en la Conferencia de Donantes París III, enero. Disponible en: <www.rebuildlebanon.gov.lb/images_Gallery/SocialActionPlanEnglishEn220107.pdf>.

GoL (2007b). “
Recovery,Reconstruction, and Reform. International Conference for Support to Lebanon”. 25 de enero. Disponible en: <www.rebuildlebanon.gov.lb/images_Gallery/Paris%20III%20document_Final_Eng%20Version.pdf>.

MAS y PNUD (Ministerio de Asuntos Sociales y Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo) (2004).
“The SocioeconomicConditions in Lebanon”. Beirut.

MAS y PNUD (2006). “Living Conditions ofHouseholds. The National Survey of Household Living Conditions 2004”. Beirut.<www.cas.gov.lb/pdf/ENG.pdf>.

MAS y PNUD
(2007). “The Evolution of the Mapping ofLiving Conditions in Lebanon between 1995 and 2004”. Beirut.

PNUD (2002). NationalHuman Development Report 2001-2002. Globalization: Towards a Lebanese Agenda.Beirut.


Nota:

[1] <www.un.org/unrwa/>

La autora agradece el apoyo de Zena Ali-Ahmad.