El derecho a la seguridad social amenazado

Un régimen de seguridad social que beneficia a los asalariados y sus familias no alcanza a la población del sector informal y desocupada; la mitad de las niñas y niños están desprotegidos. El sistema de pensiones fue sometido a reformas regresivas, que han sido enfrentadas por trabajadoras y trabajadores con movilización política y diversas acciones jurídicas.

Pobreza,inequidad y diferencias de acceso

En el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 el gobierno federal reconoce unreducido crecimiento económico, reflejado en la insuficiente creación de empleosformales y un incremento casi nulo de los salarios reales, que impidió incrementarde forma sostenida los ingresos de las familias y repercutió en la persistenciae intensidad de la pobreza. La inequitativa distribución del ingreso tampoco mejoróen los últimos años, y persiste la desigualdad de acceso a oportunidades expresadaa nivel regional entre estados y municipios[1].En cuanto a servicios de salud, el PND reconoce que no alcanzan aún a toda la poblacióny que pagar por servicios privados resulta muy difícil para la mayoría. Tambiénque persisten grandes desigualdades en la calidad, asociadas a la falta de infraestructurae insuficiencia de insumos y a problemas de cantidad y distribución del personalcapacitado[2].


Cobertura social limitada, precarización del trabajo

La seguridad social en México tiene fundamento constitucional en el Artículo 123sobre cuestiones de trabajo y previsión social.[3]En cuanto al derecho internacional que ampara el derecho a la seguridad social,México ha ratificado el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales yCulturales (PIDESC), la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Protocolode San Salvador y diversos Convenios de OIT como el 102 sobre la seguridad social(norma mínima).

La finalidad de la seguridad social en México según el Artículo 2 de la Leydel Seguro Social es “garantizar el derecho a la salud, la asistencia médica,la protección de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesariospara el bienestar individual y colectivo, así como el otorgamiento de una pensiónque, en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, serágarantizada por el Estado.”

Se trata en general de un sistema basado en un modelo ocupacional[4]que beneficia a los trabajadores asalariados y sus familias, proporcionándolesservicios médicos, pensiones y algunas prestaciones sociales y económicascontributivas. Pero en este modelo la cobertura no llega, por ejemplo, a lapoblación desocupada ni a la que labora en el sector informal, que según cifras oficiales (INEGI, 2007, p. 5 y 6)en el primertrimestre de 2007 alcanzó, respectivamente, 1,7 millones de personas (tasa dedesocupación equivalente de 4%) y 11,4 millones de personas: 26,9% de la PoblaciónEconómicamente Activa Ocupada (PEAO).

En cuanto a la población infantil, el Consejo Nacional de Población (CONAPO)indica que la mitad de los 31,7 millones de niños y niñas mexicanas no tieneseguridad social[5].

Asimismo, se observa “un aumento de los trabajadores eventuales en relacióncon los trabajadores permanentes, los cuales no reciben beneficios de seguridadsocial aun estando dentro del sector formal…resultado del avance de laflexibilización del mercado de trabajo…Según el Informe del IMSS para 2004,es frecuente que los trabajos asegurados tengan sueldos menores que los deempleos no asegurados, incentivando a los trabajadores a optar por empleos nocubiertos por el IMSS, o bien, por un trabajo informalen el cual pueden obtener una remuneración superior a la de un puesto formalcon seguridad social” (CESOP, 2004, p. 28).

TABLA 1. Síntesis de los principalessistemas de seguridad social

Fuente: Elaboración propia con base en información oficial.

La población derechohabiente total en 2006 fuede 58.302.000 personas, 47.536.000 correspondieron al IMSS y 10.766.000al ISSSTE (INEGI, 2006). De acuerdo con la Encuesta Nacionalde Ocupación y Empleo 2006 el acceso ainstituciones de salud apenas rebasó la tercera parte de la PEAO ese año,quedando sin cobertura un 64,3% de dicha población; del 35,7% restante, el IMSSatendió a 27,3%, el ISSSTE a 5,2%, el ISSSTE estatal a 1,3%, PetróleosMexicanos junto con las Secretarías de Marina y Defensa Nacional a 0,7% y otrasa 1,2% (IMSS, 2007, p. 6 y 7).

Para atender al 57,8% del total de lapoblación que no está asegurada por alguna institución de seguridad social (trabajadores no asalariados,autoempleados y desempleados)se creó en el sexenio pasado el Seguro Popular de Salud[6];el cual, según la Comisión Nacional de Protección Social en Salud (IMSS,2007, p. 7) contaba con 15.672.374 afiliaciones para el segundo semestre de2006. Sin embrago, como se denuncia en el capítulo sobre el derecho a la saluddel Informe Alternativo 2006[7],se trata de un instrumento queinstitucionaliza una regresión en materia de derecho a la salud violando losprincipios constitucionales de gratuidad y universalidad y marcando una tendencia a la minimizacióny mercantilización progresiva de los servicios dirigidos a la poblaciónabierta.


Reforma regresiva de las pensiones vs.recomendaciones internacionales

ElInforme Alternativo de 1999 alertó al Comité de Derechos Económicos, Socialesy Culturales de la ONU (en adelante Comité) sobre las reformas legales de 1992y 1997 que dieron paso a la sustitución del sistema de reparto solidario por elde aportaciones individualizadas bajo la administración de institucionesbancarias, que cobran comisiones por manejo de cuenta y obtienen intereses porla inversión de los fondos pensionarios en el mercado bursátil. El Comitémanifestó su preocupación al Estado mexicano por la privatización del régimen de seguridad social “que podría privar deciertas prestaciones a quien no pueda hacer aportaciones a una cuenta particularde pensión…” (ECOSOC, 1999, E/C.12/1/Add.41, párrafo 24).El Informe Alternativo de 2006 denunció además la actuación de las Administradorasde Fondos para el Retiro (AFORES) y la precaria situación del IMSS y del ISSSTE[8],ante lo que el Comité recomendó medidas al Estado como evaluar“con detenimiento las modificaciones propuestas del sistema de jubilaciónvigente mediante la Ley relativa al Instituto de Seguridad y Servicios Socialesde los Trabajadores del Estado, así como las modificaciones futuras de otrossistemas de seguridad social, para cerciorarse de que dichas modificaciones notraigan consigo inseguridad en el trabajo para los futuros jubilados, ni unadisminución de la cuantía de sus futuras pensiones que les impida disfrutar deun nivel de vida adecuado” (ECOSOC,2006, E/C.12/MEX/CO/4, párrafo 35).

Por su parte, la Comisión de Expertos enAplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT emitió recientemente una Observaciónindividual para México en materia del Convenio 102 sobre la seguridad social[9],en la que solicita al gobierno, entre otras cuestiones, el texto de losconvenios de subrogación de servicios con el sector privado para verificar su compatibilidadcon el Convenio, ejemplares de los informes de inspección, así como informaciónde los órganos de supervisión indicando cuál es el porcentaje promedio que seha destinado efectivamente al pago de comisiones de las AFORES. También señalaque la cuantía de la pensión mínima garantizada correspondiente a 2005equivale a 30,82% del salario del trabajador ordinario lo que resultaconsiderablemente inferior al porcentaje mínimo prescrito por el Convenio(40%), por lo que espera que el gobierno adopte las medidas necesarias paraelevar el monto de la garantía mínima (CEACR, 2007, Documento No. (ilolex): 062007MEX102). Esta Observación serefiere a la reforma de la Ley del IMSS de 1997, pero es previsible que la Comisióntenga que pronunciarse nuevamente por el incumplimiento del Convenio 102 en México en relación con la nueva Ley del ISSSTE.

Del análisis jurídico[10]de la reforma del 28 de marzo de 2007 a la Ley del ISSSTE se desprende que: setrata de una medida regresiva comparada con la legislación anterior y encontradicción con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ycon las disposiciones expresas del Convenio 102 obligatorias para el Estado. Sibien es cierto que en la ley aprobada se contemplan diversos seguros yprestaciones que podría alegarse tienen la finalidad de satisfacer lasobligaciones contraídas por México, lo cierto es que la forma en que estánreguladas no contempla la obligación de que dichas prestaciones se otorguen“durante todo el transcurso” de cada una de las contingencias. Peor aún, laley expresamente dispone de diversos artículos que facultan al ISSSTE a nootorgar dichas prestaciones, sea porque las dependencias para las cuales laborenlos trabajadores no cumplan su obligación de entregar las cotizaciones, o biendebido a la discrecionalidad del manejo de los recursos económicos, bajo una lógicameramente financiera y no de cumplimiento de derechos (las disposiciones de losArtículos 15, 25, 196 y 198 de la nueva ley implican una total inseguridad paralos trabajadores). Más aún, la ley aprobada está basada en un sistema decotización individual, administrado por instituciones privadas, contrario a laobligación de que el sistema de seguridad social sea financiado de formacolectiva, como dispone el Convenio 102 de la OIT.

Contra esta reforma, cientos de miles detrabajadores al servicio del Estado se han movilizado política y jurídicamente.Entre las acciones jurídicas emprendidas se encuentran:

Solicitudes de amparo: de acuerdo con información de la Suprema Corte deJusticia de la Nación, de mayo a julio de 2007 se presentaron más de 160 mildemandas, de las que se admitieron 107 mil, y se está a la espera de que elPoder Judicial de la Federación ampare a los trabajadores afectados ypotencialmente afectados por la reforma.

Reclamaciones por parte de organizaciones sindicales ante el Consejo deAdministración de la OIT por violación del Convenio 102:se han presentado 10reclamos que esperan determinación de admisión.

Quejas por parte de organizaciones sindicales ante el Comité de LibertadSindical del la OIT por violación al Convenio 98 sobre derecho a lasindicalización y negociación colectiva: se han presentado 10 quejas, yaadmitidas, acumuladas en el caso 2577[11].

De proseguir la implementación de este tipo de reformas en el resto del sistema(por ejemplo, en las empresas estatales) el Estado seguirá incumpliendo susobligaciones nacionales e internacionales en materia del derecho a la seguridadsocial, y las personas se verán obligadas a recurrir a estrategias deresistencia y a mecanismos jurídicos extraordinarios nacionales einternacionales.


Desafíos

El cambio demográfico no es el únicodesafío y tal vez tampoco el principal, aunque así lo señalen lasautoridades. Si bien es cierto que han disminuido las tasas de fertilidad ymortalidad infantil al tiempo que ha aumentado la esperanza de vida, también serequieren medidas efectivas para atender la desigualdad y la pobreza, así comorevisar la administración del sistema de seguridad social que enfrentaproblemas como fragmentación, falta de una evaluación actuarial integral,insuficiente regulación de los actores privados (especialmente lasinstituciones financieras), evasión fiscal y decreciente asignación derecursos presupuestales, mientras se condonan multas y recargos a grandesempresas que adeudan cuotas obrero-patronales al IMSS.

Se deben impedir los recortes presupuestales en materia de seguridad social y desalud, ya que recrudecen la crisis financiera de las instituciones e inciden enel desabastecimiento de medicamentos e insuficiencia de equipos, así como en eldeterioro de la infraestructura y en la calidad de los servicios.

Es fundamental reconceptualizar la seguridad social no sólo como contraprestaciónlaboral sino como derecho humano de toda la población en el espíritu del Artículo9 del PIDESC.

Mientras el modelo siga siendo ocupacional, sólo se podrá garantizar laseguridad social a la población mediante una política de pleno empleo y empleodecente, que entre otras cuestiones amplíe la cobertura y garantice una pensiónsuficiente.


Referencias

CEACR (Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones) (2007). Observación individual para México sobre el Convenio 102 sobre laseguridad social (norma mínima), 1952. Disponible en: <www.ilo.org/ilolex/spanish/newcountryframeS.htm>.

CESOP (Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública) (2004). “Laseguridad social en México Panorama reciente y costo fiscal, 2000-2005”. México:Cámara de Diputados, LIX Legislatura, Palacio Legislativo, 16 de noviembre.Disponible en:<www.diputados.gob.mx/cesop/doctos/Estudio%20Seguridad%20Social%20Final%202.pdf>.

ECOSOC (Consejo Económico y Social de la Organización de la ONU) (1999).Observaciones Finales del Comité de DESC a México, 1999. Disponible en:<www.ohchr.ch>.

ECOSOC (2006). Observaciones Finales del Comité de DESC a México, 2006.Disponible en: <www.ohchr.ch>.

IMSS (Instituto Mexicano del Seguro Social) (2007). Informe al Ejecutivo Federaly al Congreso de la Unión sobre la situación financiera y los riesgos delInstituto Mexicano del Seguro Social, 2006-2007. Disponible en:<www.imss.gob.mx>.

INEGI (Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática) (2006).“Población afiliada en el IMSS y en el ISSSTE según tipo dederechohabiencia, 1991 a 2006.” Disponible en:<www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/rutinas/ept.asp?t=msoc03&c=1881>.

INEGI (2007). “Resultados de la Encuesta Nacional de Ocupación yEmpleo (ENOE).” Comunicado 093 del 16 de mayo de 2007. Disponible en:<www.inegi.gob.mx>.

PND (Plan Nacional de Desarrollo) (2007).Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. México: Presidencia de la República.Disponible en: <www.presidencia.gob.mx>


Notas:

[1] La reducción dela pobreza entre 1996 y 2005 sólo ha permitido restablecer los niveles depobreza prevalecientes hasta antes de la crisis económica de 1995. En 2005,aproximadamente 18% de los mexicanos vivían en condiciones de pobrezaalimentaria y 47% de la población en situación de pobreza patrimonial (poblaciónque si bien puede cubrir sus necesidades mínimas de alimentación, educación ysalud, cuenta con un ingreso per cápita que no le es suficiente para adquirir mínimosindispensables de vivienda, vestido, calzado y transporte para cada uno de losmiembros del hogar). (PND,2007, Eje:Igualdad de oportunidades, Tema: Superación de la pobreza).
[2] México cuentacon 4.203 hospitales, 1.121 de ellos públicos y 3.082, privados. El sector públicocuenta con un promedio de 0,74 camas por cada mil habitantes, inferior al valorsugerido por la OMS que es de una cama por cada mil habitantes. México tiene1.85 médicos por cada mil habitantes, cifra inferior al promedio internacionaldeseable, que es de tres médicos. (PND, 2007, Eje: Igualdad de oportunidades,Tema: Salud).
[3] En el apartado A, fracción XXIX del Art. 123 se encuentran disposicionespara los trabajadores en general y en el apartado B, fracción XI para lostrabajadores del Estado.
[4] El modelo debienestar universal o beveridgeano considera los derechos básicos de bienestarpara los ciudadanos, caracterizado en un acceso sin restricciones a políticas yservicios sociales, con financiación por vía impositiva. El modelo ocupacionalo bismarckiano corresponde al principio distributivo de la seguridad social enel cual las prestaciones monetarias, principalmente pensiones, se perciben deacuerdo a las contribuciones realizadas (CESOP,2004, p. 7 y 8).
[5] “Sin seguridadsocial la mitad de los niños, revela CONAPO” (2007). El Sol de San Luis, 30de abril. Disponible en: <www.oem.com.mx/elsoldesanluis/notas/n259630.htm>.
[6] Más informacióndisponible en: <www.ssa-sin.gob.mx/SEGUROPOPULAR/Index.htm>
[7] Informe deorganizaciones de la sociedad civil sobre la situación de los Derechos Económicos,Sociales, Culturales y Ambientales en México (1997-2006). Informe Alternativoal IV Informe Periódico del Estado Mexicano sobre la Aplicación del PIDESC.Capítulo sobre el derecho a la salud coordinado por COCOMI. México, abril de2006. Disponible en: <www.equipopueblo.org.mx> y <www.ohchr.org/english/bodies/cescr/docs/info-ngos/mexico-coalition_Sp.pdf>.
[8] Ibid. Capítulosobre el derecho a la seguridad social coordinado por el Centro de Reflexión yAcción Laboral de Fomento Cultural y Educativo.
[9] México ratificóel Convenio 102 en 1961, siendo obligatorias para el Estado las Partes II(Asistencia Médica), III (Prestaciones Monetarias de Enfermedad), V(Prestaciones de Vejez), VI (Prestaciones en Caso de Accidente del Trabajo y deEnfermedad Profesional) y VIII-X (Prestaciones de Maternidad, Prestaciones deInvalidez, Prestaciones de Sobrevivientes).
[10] Este análisis esla base de la Reclamación bajo el Artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional delTrabajo presentada por diversos sindicatos con la coordinación del Lic. RodrigoOlvera Briceño. Consultoría Especializada en Justiciabilidad de Derechos Económicos,Sociales y Culturales (CEJUDESC). México, D.F., 6 de junio de 2007.
[11] Más informacióndisponible en: <www.ilo.org>