Pensiones de hambre, atención precaria de la salud

Héctor Béjar
Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación

Las políticas neoliberales de la década de 1990 promovieron la privatización de la gestión de la seguridad social. Las y los trabajadores que optan por un fondo privado no pueden regresar al Fondo Público de Pensiones y las compañías aseguradoras no ofrecen garantías sobre los aportes entregados en caso de quiebra. Las pensiones de jubilación son paupérrimas, no existe seguro de desempleo y el sector informal está desprotegido. No hay un sistema unificado de salud y la atención médica pública enfrenta carencias presupuestales.

Los fondos de pensiones y losfondos de los sistemas de salud operan separadamente en Perú. Los primeros seorganizan en un Sistema Nacional de Pensiones y un sistema privado integrado porlas Administradoras de Fondos de Pensiones, creadas en la década de 1990 bajoel programa neoliberal.


Escaso número de asegurados

El sistema previsional peruano tiene tres regímenes: el Sistema Nacional dePensiones (SNP), el Régimen de Pensiones y Compensaciones por Servicios Civilesal Estado (régimen denominado Cédula Viva) y el Sistema Privado de Pensiones(SPP).

El SNP es un régimen previsional de reparto, con un fondo común e intangibleque se rige por el principio de solidaridad. La tasa de aporte del trabajador alfondo de pensiones es 13% de su remuneración mensual. El Estado fija topes almonto de las pensiones percibidas en este régimen, que oscilan entre un mínimode PEN 415 (USD 130) para los pensionistas de invalidez y jubilación con 20 añoso más de aportaciones y un máximo de PEN 857 (USD 267) para todos lospensionistas. En 2005, la pensión promedio mensual considerando todo tipo deprestación, fue de PEN 461.81 (USD 144) lo que significó un incremento de 93%entre 1997 y 2006 (ONP, 2006). Hay 1.154.000 trabajadores activos y 448.413pensionistas en este régimen, alcanzando un total de 1.602.000 afiliados.

El proceso de privatización de fondos de pensiones desplazó afiliados alSPP y ha determinado que los nuevos trabajadores sean afiliados al sistema decapitalización individual. El Tesoro Público financia 72,5% de la planillaanual del SNP (PEN 2.785 millones o USD 899,9 millones). Las obligacionesprovisionales ascendieron aproximadamente a PEN 8.470 millones (USD 2.737millones), lo que equivale a 13,7% del Presupuesto Público de 2007.

Dado que la economía informal tiene una alta proporción de trabajadores porcuenta propia y familiares que trabajan en microempresas sin remuneración, elcrecimiento del número de afiliados activos ha sido muy lento en el SNP. Segúnun estudio del Banco Mundial (2004), la cobertura del SNP se redujo de 15% a 13%de la fuerza de trabajo.

Mientras tanto, en la economía formal prevalecen altos índices de evasión yelusión en el sector agrícola moderno, los servicios financieros e incluso elsector público, que no cumple con asegurar a sus trabajadores.


Privatización y debilitamiento del sistema público

En los años siguientes a la década de reformas de 1970, el Estado usóarbitraria e ilegalmente los fondos del sistema de pensiones y del Seguro Socialpara pagar a empleados públicos e incluso para realizar obras públicas. Estoquebró el Fondo de Pensiones.

Cuando se reformó el SNP en los años 1990, la persona asegurada debió optarentre permanecer en el sistema público de reparto del SNP o afiliarse al reciéncreado SPP de capitalización individual. Las decisiones políticas ylegislativas del Estado se orientaron a debilitar el sistema público. Comoconsecuencia de medidas legislativas diseñadas con propósito privatista,afiliarse al SPP es mucho más sencillo que al SNP y es posible trasladarse delSNP al SPP, pero (salvo excepciones difíciles de probar) el movimiento inversoresulta imposible.

También se otorgó una serie de beneficios a los trabajadores que sepasaran del sistema público al sistema privado, se rebajó la tasa de aportaciónal SPP y se elevó la del SNP y también se aumentó la edad de jubilación enel sistema nacional para equipararla a la del sistema privado.

Ante la creciente protesta y presión de los integrantes de las Administradorasde Fondos de Pensiones (AFP) para salir del sistema, una reciente ley establecióque podrán desafiliarse de una AFP y retornar al SNP sólo quienes hayaningresado antes del 31 de diciembre de 1995 y al momento de hacer efectiva ladesafiliación les corresponda una pensión de jubilación en el SNP.

Hasta antes de la privatización, la gestión de la seguridad social estaba acargo del Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS). La reforma lo desdoblóen dos entidades, una para la gestión del Seguro Social de Salud (ESSALUD) yotra de gestión del régimen público de pensiones, denominada Oficina deNormalización Previsional (ONP). Este cambio significó la pérdida de launidad y la autonomía del sistema.

Una de las primeras medidas del gobierno de Alberto Fujimori fue transferir elFondo de Pensiones que formaba parte del IPSS a las AFP mientras el Estado asumíaa los pensionistas. En diciembre de 1992 se aprobó el Decreto Legislativo 25897y en 1993 empezó a funcionar el sistema luego de una intensa campañapublicitaria pagada por el Estado. El gobierno promovió abiertamente el modelomediante una serie de disposiciones legales y administrativas. Se establecióque las pensiones de quienes se quedaran en el sistema público serían asumidaspor el Estado con fondos del Tesoro Público. Las AFP que se formaron pertenecíana los grupos bancarios más poderosos del país.


Fondos sin garantías

El sistema consiste en que el trabajador debe elegir entre el Fondo de Pensionesy las AFP. Una vez hecha la elección puede cambiarse de AFP pero ya no puederegresar al Fondo de Pensiones. El trabajador cotiza obligatoriamente a la AFPun porcentaje de su sueldo y su dinero es usado para comprar acciones de algunosmonopolios existentes en el país. Es informado mensualmente del destino de sudinero pero no tiene participación alguna en la toma de decisiones ni en lapropiedad de la empresa administradora.

Arbitrariamente, el Estado fijó la cantidad de PEN 40.000 (USD 15.000) comosuma máxima en bonos de reconocimiento equivalente a la cantidad de dinero quelos trabajadores que se jubilan aportaron durante su vida al Fondo de Pensiones.Cuando el trabajador o la trabajadora que se jubila ha pertenecido al Fondo,esta suma es entregada por el Estado a la AFP y ésta percibe a su vez lascotizaciones de los afiliados hasta la jubilación de los mismos. Una vez queelige la compañía de rentas vitalicias, el pensionista no puede cambiarlahasta su muerte. La compañía aseguradora no ofrece ninguna garantía sobre elmanejo de los fondos que se le han entregado, excepto las reservas que debehacer por ley, que no constituyen necesariamente un respaldo de las pensionespara su devolución a los ahorristas en caso de que la empresa quiebre.

En abril de 2007 las AFP tenían 3.957.743 afiliados y administraban una carteratotal de unos PEN 58.000 millones (USD 18.500 millones)
[1].

Mientras tanto, a diciembre de 2005, menos de 50% de afiliados del SPPrealizaban aportes y la tendencia revela una reducción de aportantes en relaciónal número de afiliados, pasando de 1.336.383 cotizantes y 3.192.503 afiliadosen 2003 a 1.396.534 y 3.882.185 en 2006respectivamente (SBS, 2006).

A la vez, las interrupciones en el pago de los aportes son frecuentes pordiversas razones, entre ellas dificultades financieras de las empresas, evasiónde los empleadores y retención indebida.


La falta de un sistema integrado de salud

El Ministerio de Salud(MINSA) es la entidad pública rectora. No hay un sistema de salud en sentidoestricto si por él se entiende un conjunto de instituciones que trabajanarticuladamente de acuerdo con objetivos preestablecidos. Existen institucionesdiversas que operan a partir del sector público o de la seguridad social, entreellas el propio MINSA con su red de centros y puestos de salud, ESSALUD(servicios para fuerzas armadas y policiales), el Seguro Integral de Salud (SIS)y los servicios de salud de los gobiernos locales, incluyendo los Hospitales dela Solidaridad de la Municipalidad de Lima.

Al financiamiento de estas instituciones convergen el Estado, los asegurados ylos y las pacientes. En 2000, los hogares financiaban 37,3% de la salud, losempleadores 35% y el Estado 24% (MINSA/OPS, 2006).

El sistema de seguridad social en salud se limita a 20% de la población. Otro17%, el de la población extremadamente pobre, es atendido precariamente por elreciente SIS.


Inseguridad social

Sin seguro de desempleo

En 1991 un decreto de ley creó la Compensación por Tiempo de Servicios(CTS), que obligó a las personas trabajadoras a depositar periódicamente enuna cuenta de ahorros abierta en un banco de su elección los montoscorrespondientes a este rubro. El CTS buscó operar como seguro de desempleo,pero las sumas depositadas eran muy reducidas. Además, poco tiempo después,como parte de un paquete de medidas para reactivar la economía se decidiópermitir a los trabajadores disponer de la mitad de esas cantidades. La pretensiónde mantener intacto ese ahorro para cubrir el desempleo resultó todavía másdiscutible.

Infancia y juventud sin apoyo público

No existe un sistema de protección para niños y niñas, jóvenes y adultosmayores. Sólo en 2005 hubo un precario y limitado plan del SIS que cubrió ados millones de niños entre 0 y 4 años y a 3,9 millones entre 5 a 17 años.Tanto el Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2002-2010como el Plan Nacional de Juventud 2006-2011 y la Política Nacional deJuventudes carecen de financiación.

Sector informal desprotegido

Las personas que participan de la economía informal están desprotegidas. Dadoque más de 70% de la población no tiene acceso a la seguridad social, elgobierno creó en 2000 el SIS dirigido a menores de 0 a 4 años, de 5 a 17 años,mujeres gestantes, adultos en emergencia y adultos focalizados. Si bien suobjetivo no es el sector denominado informal, los trabajadores omicroempresarios no asegurados pueden usarlo si residen en áreas geográficasconsideradas de pobreza extrema por el SIS según datos del Instituto Nacionalde Estadística e Informática. En realidad la mayor parte de las prestacionesdel SIS están dirigidas a mujeres gestantes y niños.

El SIS atendió en 2006 a 4.620.000 personas, en su mayor parte niños menoresde 17 años y mujeres gestantes, pero enfrentó serios problemas definanciamiento pues opera mediante un sistema de devolución de dinero por lasconsultas realizadas en los hospitales del Estado integrantes del programa ypues sus fondos proceden del Tesoro Público.


Asistencia financiera a la pobreza extrema

La distribución de leche y alimentos llega a unos 6 millones de familias, enuna población de 28 millones. Desde 1990 un gran número de programas socialeshan estado dirigidos a las personas que viven debajo de la línea de pobreza.Figuran entre los más importantes el Vaso de leche para niños y niñas menoresde 7 años y la contribución del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria alos comedores populares, consistentes no en apoyo financiero sino en ayudaalimentaria.

Según el gobierno existen 80 programas sociales de diversos tipos que seránunificados en 20 mediante un proceso de descentralización.

A su vez, el gobierno ha fijado como meta reducir la actual desnutrición crónicade los menores de cinco años del promedio nacional de 25% a 20% para 2011
[2].

En 2005 el gobierno creó el
Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres oPrograma Juntos. Diseñado a partir del ProgramaOportunidades de México, entrega un incentivo de PEN 100 mensuales (USD 1 diario) de uso libre a las mujeres yfamilias más pobres del país. A cambio, el programa se asegura de que ellas mismas y sus hijos e hijas tengan el DNI odocumento nacional de identidad, se realicen controles pre y post natales,vacunaciones, control del crecimiento y desarrollo, reciban el suplementonutritivo proporcionado por el Ministerio de Salud, asistan y permanezcan en laescuela y reciban agua segura (potable o hervida). Es decir, “Salud,Educación, Nutrición e Identidad”.

Juntos actúa en 638 distritos situados en áreas rurales donde existe pobrezaextrema y también asiste a familias afectadas por la violencia, cuya lista fueelaborada por el Ministerio de Economía y Finanzas. Favorece a 250.000 unidadesbeneficiarias.

La unidad beneficiaria (UB) es un grupo familiar que habita un hogar constituidoen forma permanente en una vivienda, con menores de hasta 14 años y/o madresgestantes, aunque en 2007 el gobierno anunció que reenfocará el programa amenores de cinco años. La representante de la UB es la mujer madre o gestantede mayor edad del hogar con hijos en cumplimiento de los compromisos con elprograma. La duración de los compromisos es de cuatro años ampliables a otroscuatro con valor decreciente mediante convenios anuales renovables. En 2007 elprograma llegará a 250.000 familias con un monto de PEN 400 millones (USD 125millones).


Referencias

Banco Mundial (2004). “Peru: Restoring the Multiple Pillars of Old Age IncomeSecurity”. Informe Nº 27618.Washington D. C.: Banco Mundial.

MINSA/OPS (Ministerio de Salud/Organización Panamericana de la Salud) (2004). Perú:Cuentas Nacionales de Salud: 1995-2000.
Oficina General de Estadística e Informática. OficinaGeneral de Planeamiento Estratégico. Lima: MINSA.

ONP (Oficina de Normalización Previsional) (2006). Sección de InformaciónGeneral / Estadísticas (en línea). Disponible en:<www.onp.gob.pe/inicio.do>.

SBS (Superintendencia de la Banca y Seguros y AFP) (2006). Boletín InformativoMensual. Diciembre 2006 (en línea). Disponible en: <www.sbs.gob.pe/PortalSbs/boletin/BoletinSPP/defaultbk.htm>


Notas:

[1] <www.sbs.gob.pe/PortalSbs/estadistica/index.htm>
[2]<www.minsa.gob.pe/estadisticas/estadisticas/indicadoresNac/download/estadodesalud339.htm>