Promesas rotas por instituciones débiles, pobreza y corrupción

David Obot
DENIVA

Uganda ha ratificado varias convenciones internacionales de derechos humanos y seguridad social e intenta adaptarlas desarrollando leyes y políticas nacionales. Pero las limitaciones de las instituciones responsables, la alta incidencia de la pobreza y la corrupción plantean una serie de retos a los programas de seguridad social existentes, que son sumamente inadecuados.

La seguridad o protección social es underecho humano. El grado en que una población goza de seguridad social dependede factores que incluyen la legislación y la reglamentación de las políticasdel país, la gestión de los fondos de seguridad, la movilización de recursosy de inversión, la cobertura de los beneficiarios, el vínculo entre laseguridad social y la política social dentro del marco más amplio de la economíanacional, así como la adhesión a las normas que dirigen las decisiones yacciones del gobierno y las instituciones proveedoras de seguridad social. Lacombinación de estos factores y su efectividad determinan el grado de proteccióny confianza de la población en las disposiciones de seguridad social.

Este informe analiza el sector de seguridad social de Uganda en relación a laefectividad de las políticas e instituciones involucradas en proveer servicios,y propone planes para el futuro del sector.


Contexto político, económico, social ydemográfico

Uganda tiene un sistema de gobierno parlamentario, con 332 miembros responsablesde la legislación. Actualmente 100 de ellos (30%) son mujeres (PU, 2007,
p. 19).

El desempeño económico del país se ha visto afectado por la actividad económicaglobal, que se expandió de 4,9% en 2005 a 5,5% en 2006 y registró un fuertecrecimiento en los últimos cuatro años (FMI, 2007). Se estima que la economíadoméstica creció 6,5% en 2006-2007 comparado con 5,1% en 2005-2006 (RU, 2007a,p. 5). Sin embargo, de acuerdo a la información sobre contribucionessectoriales de la Oficina de Estadística de Uganda (UBOS), las contribucionesagrícolas están bajando, como indica la Tabla 1. Esta reducción de lascontribuciones al PBI es preocupante, ya que alrededor de 80% de los habitantesrurales del país dependen principalmente de la agricultura para su sustento.


TABLA 1. Contribución sectorial al PBI(%)

Sector

2003-2004

2004-2005

2005-2006

2006-2007

Agricultura

37,3

35,1

33,3

31,9

Industria

19,8

20,6

20,9

21,0

Servicios

42,9

44,3

45,8

47,1

Fuente: Oficina de Estadísticas de Uganda.


La mitad de los niños vive en la pobreza

Alo largo de los años hubo logros diversos en la reducción de la pobreza. Deacuerdo a la Encuesta Nacional de Hogares de la UBOS, 8,4 millones de ugandeses– cerca de 31% del total de población estimada en 27,2 millones – vivíanen la pobreza en 2005-2006. Esto representa un descenso de la tasa de pobreza de39% en 2002-2003 (UBOS, 2006, p.7).

Sin embargo un informe de 2005 del Centro deInvestigación de Pobreza Crónica (CPRC, 2005) estimaba que 50% de losaproximadamente 15 millones de niños del país vivían en la pobreza. Losfactores identificados en este informe como responsables de la pobreza yvulnerabilidad incluyen una inadecuada seguridad social y protección contraemergencias, salud precaria, VIH/sida, crecimiento rápido de la población,acceso limitado a la tierra y falta de mercados. La corrupción tambiéncontribuye con el desvío de recursos necesarios para mejorar el bienestar delas personas pobres y enfermas. El Plan de Acción para la Erradicación de laPobreza proporciona un marco para la reducción de la misma, y el gobierno tambiénha presupuestado UGX 10.000 millones (USD 6,1 millones) para combatir lacorrupción (Biryetega, 2006, p. 29). Una seguridad social mejoradatiene el potencial de reducir la pobreza protegiendo de las emergencias a lossectores más vulnerables de la población.


El derecho a la seguridad social

La legislación sobre seguridad social y la reglamentación de políticas sonfundamentales para una seguridad social efectiva en cualquier país. El Artículo22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos proclama que “t
oda persona, como miembro dela sociedad, tiene derecho a la seguridad social[1].El Convenio 102 de la OIT (1952) describe los niveles mínimos de beneficios deseguridad social para la vejez, invalidez, supervivencia, atención médica,enfermedades, desempleo, accidentes laborales, familias y maternidad. Sinembargo, estos niveles benefician a la población sólo si las medidas públicascontra las emergencias económicas y sociales están respaldadas por legislación,políticas, marcos regulatorios y sistemas que otorguen una amplia cobertura ala población.

Uganda ha ratificado varias convenciones de la ONU y ha aprobado leyes y políticaspara procurar la seguridad social de sus ciudadanos. El Capítulo 4 de laConstitución de Uganda atiende a la protección y promoción de las libertadesfundamentales y otros derechos humanos (RU, 1995). La legislación y políticasde seguridad y protección social incluyen la Ley de Pensiones de 1994 (Cap.286) del Ministerio de Servicio Público para empleados públicos jubilados, yla Ley del Fondo Nacional de Seguridad Social (NSSF) (Cap. 222), queestablecieron un programa de contribuciones para trabajadores del sector formal.Otras políticas relacionadas con la seguridad social incluyen el Seguro Socialde Salud y el Seguro Comunitario de Salud, programas del Ministerio de Salud, ylas transferencias de dinero para los pobres del Ministerio de Género, Trabajoy Desarrollo Social (MGLSD). Hay planes para revisar la legislación depensiones y seguridad social del país (RU, 2007b, p. 8) para adaptarla a losestándares de la OIT. Por el momento, sin embargo, la legislación de seguridadsocial ofrece mucho más a las personas empleadas en el sector formal que a lostrabajadores del sector informal y los desempleados.

El sector de seguridad social está reglamentado por el MGLSD. El ministerio esresponsable de las funciones políticas, incluyendo la presentación deproyectos de ley al parlamento para su aprobación. Otros ministerios queproporcionan servicios relacionados con la seguridad social son el Ministerio deServicio Público para la gestión de las pensiones, y el Ministerio de Salud,que está desarrollando el plan del Seguro Social de Salud. El NSSF einstituciones privadas también están involucrados en la provisión deseguridad social. Las instituciones privadas son principalmente compañías deseguros, como AAR
Health Services y AIG Insurance Company[2]. La mayor parte de losservicios que ofrecen son para contribuyentes que los pueden pagar, por lo tantolos pobres quedan excluidos. Es difícil estimar el número total de ugandeses yugandesas que se benefician de la seguridad social debido a lo fragmentado delas intervenciones.

El NSSF cubre a los empleados del sector privado que trabajan en organizacionesque emplean cinco o más personas. Desde 2003 el NSSF cubrió un total de1.282.994 personas y 8.995 beneficiarios (ISSA, s/f). Sin embargo, se consideraque el rendimiento del NSSF es insuficiente debido a problemas de gestión,flujo irregular de información sobre el estado de las contribuciones de losafiliados, planes de inversiones fallidos y corrupción (Osike, 2007). Losfondos de los contribuyentes totalizaron alrededor de UGX 500.000 millones (USD305,8 millones), una cifra que requiere integridad en la gestión de los fondosy una cuidadosa planificación.


Servicios para categorías vulnerables

Actualmente el MGLSD está utilizando el Plan de Inversión Estratégica delSector de Desarrollo Social de 2004 como marco para la planificación,implementación, monitoreo y evaluación del desarrollo social, incluyendo laseguridad social[3].


Atención a los huérfanos

La protección de personas vulnerables por medio de la seguridad social estodavía un problema debido al prolongado conflicto armado que sufrió el país,en el que las niñas y niños fueron los más afectados. Actualmente el MGLSD(RU, 2004) está llevando a cabo el Plan Programático Estratégico Nacionalpara Huérfanos y otros Niños Vulnerables 2005-2010. Las áreas prioritarias deintervención consisten en mantener los medios de vida, vincular sectoressociales esenciales, fortalecer los marcos programático y regulatorio y mejorarla capacidad de implementación. No obstante, los recursos para implementar elprograma de manera efectiva son escasos. Otras políticas importantesrelacionadas con niños incluyen la Política Nacional sobre el TrabajoInfantil.

El desafío del pago de las pensiones

El Ministerio de Servicio Público se responsabiliza del sistema de pensiones delos empleados públicos de acuerdo a la Ley de Pensiones (Cap. 286). El sistemaes no contributivo y cubre a empleados públicos típicos, maestros,pensionistas militares, viudas y huérfanos, y ex-empleados de la extintaComunidad Africana Oriental. Se expandió la cobertura para incluir a veteranosdel ejército de regímenes anteriores reconocidos por la Ley de las FuerzasArmadas Populares de Uganda de 2005. Los beneficios incluyen pagos de finalizaciónde servicio y despidos, gratificaciones para personal contratado y de cortoplazo, pensiones mensuales, y beneficios de sobrevivientes para viudas y huérfanos.

El pago de pensiones atrasadas ha sido un desafío mayor para el gobierno. Enmarzo de 2007, había un total de 44.000 beneficiarios de pensiones del sectorde empleados públicos y los atrasos acumulados de pensiones ascendían a UGX289.000 millones (USD 176,7 millones). El gobierno adjudicó UGX 200.000millones (USD 122,3 millones) del presupuesto de 2007-2008 para cubrir estadeuda, aunque aún quedan UGX 89.000 millones (USD 54,4 millones)
por pagar (Mugerwa, 2007).

Falta de protección especial pararefugiados e inmigrantes

La Ley de Refugiados de 2006 y la Ley de Inmigrantes de 1999 proporcionanprotección y asistencia a solicitantes de asilo, refugiados e inmigrantes, conénfasis en la asistencia y protección de personas que viven en asentamientospara refugiados. No hay disposiciones especiales de seguridad social pararefugiados e inmigrantes, y dado que caen en la categoría de pobres según elMGLSD, sólo acceden a los servicios sociales a través de instituciones dondelos recursos son generalmente escasos.


Propuestas de cobertura para los pobres


Seguro Social de Salud

La Política Nacional de Salud (RU, 1999) y el Plan Estratégico del Sector dela Salud (RU, 2000) del Ministerio de Salud subrayan la necesidad de buscaralternativas para la financiación de la atención médica para evitar lamarginación y exclusión de los pobres y grupos vulnerables. En 2007 elMinisterio está en el proceso de presentar al parlamento el proyecto de ley deSeguro Social de Salud para mejorar el acceso de la población a la atención médica.El programa propuesto deberá introducirse en fases, empezando por lostrabajadores del sector formal, para expandirse luego a los trabajadores delsector informal y al resto de la población.

Seguro Comunitario de Salud

La iniciativa del Seguro Comunitario de Salud (CHI) se está piloteando en unos10 programas CHI en Uganda Oriental. El CHI requiere contribuciones de lacomunidad para ofrecer tratamientos médicos a familias en centros de saludcercanos. Las lecciones aprendidas del plan piloto serán un aporte alMinisterio de Salud en el diseño de la próxima etapa del proyecto para unacobertura de la población en general.

Programas de transferencia de dinero

Las intervenciones que está desarrollando el MGLSD destinadas a personasque viven bajo la línea de pobreza incluyen una propuesta de transferencia dedinero para los más pobres entre los pobres. Las propuestas en la etapa pilotoapuntan a la aplicación de dos opciones, en las que las transferencias serelacionan con mejoras en la educación y en la medicina preventiva. El MGLSD esel coordinador general para el diseño del programa de transferencia de dinero.

Recomendaciones

Dado el alcance limitado de las actuales medidas de protección social, hacemoslas siguientes recomendaciones:

Elgobierno deberá aumentar las consultas para desarrollar el sector de seguridadsocial involucrando a empleadores y trabajadores que son contribuyentes, elgobierno, instituciones como el NSSF y compañías de seguros privadas,inversores que tengan planes para utilizar fondos de inversiones de seguridadsocial, beneficiarios directos con derecho a recibir beneficios del fondo,beneficiarios indirectos que dependen de las ganancias de ahorros de seguridadsocial.

• La Ley del NSSF de 1985, la Ley de Pensiones de 1994 y la Ley de Seguros de2000 deberían enmendarse para liberalizar el sector de seguridad social ypensiones para que los trabajadores y trabajadoras tengan la libertad de elegirdónde guardar sus ahorros de seguridad.

• La Convención 102 de OIT sobre niveles mínimos de seguridad social deberíaintegrarse a las políticas nacionales de seguridad social y protección.

• Deberán aplicarse fuertes multas a funcionarios de gobierno que administranmal los fondos de la seguridad social.

• Deberán adoptarse e implementarse a nivel nacional programas para latransferencia de dinero a los más pobres entre los pobres.

• Deberán llevarse a cabo investigaciones para encontrar formas efectivas deaumentar la cobertura de seguridad social de la población.


Referencias


Biryetega, S. (2006). GlobalIntegrity Independent Information on Governance and Corruption: Uganda Report.Disponible en: <www.globalintegrity.org/reports/2006/UGANDA/notebook.cfm>.

CPRC (Centro de Investigación de Pobreza Crónica) (2005). Chronic Poverty in Uganda 2005 Report. Disponible en:<www.chronicpoverty.org/resources/cpr-Uganda_2005_contents.html>.

FMI (Fondo MonetarioInternacional) (2007). Perspectivas de la economíamundial. Desbordamientos y ciclos de la economía mundial. Disponible en:<www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2007/01/index.htm>.

ISSA (Asociación
Internacionalde Seguridad Social) (s/f). “Statistical Data Base on Social Security inDeveloping Countries, Long Term Benefits”. Disponible en: <www.issa.int/pdf/actstat/2longterme-mn.pdf>.

Mugerwa, Y. (2007). “Uganda: Govt to pay Pensioners in September”. TheMonitor. Kampala, 19 de junio.

OIT (Organización Internacional del Trabajo) (1952). C102 Convenio sobre la seguridad social (norma mínima). Disponibleen: <www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/convds.pl?C102>.

Osike, F. (2007). “Uganda: Ex-Minister Flees to U.S”. New Vision. Kampala, 12 de mayo.

PU (Parlamento de Uganda) (2007). ADirectory of the Eighth Parliament of Uganda 2006-2011. Edición de 2007.Kampala.

RU (República de Uganda)(1995). The Constitution of the Republicof Uganda.

RU (1999). The 1999 National Health Policy (NHP). Kampala: Ministerio de Salud.

RU (2000). The 2000 Health SectorStrategic Plan (HSSP). Kampala: Ministerio de Salud.


RU
(2004). The National Strategic Programme Plan for Orphans and Other VulnerableChildren: 2005-2010. Kampala: Ministerio de Género, Trabajo y DesarrolloSocial.

RU (2007a). Background to the Budget2007/08 Fiscal Year: Re-orienting Government Expenditure towards Prosperity forAll. Kampala: Ministerio de Finanza, Planeamiento y Desarrollo Económico.

RU (2007b).
Budget Speech – Financial Year 2007-2008. Dado en la Reunión de la 2ª Sesión del 8º Parlamentode Uganda el 14 de junio.

UBOS (Oficina de Estadísticas de Uganda) (2006). Uganda National Household Survey 2005-2006. Disponible en: <www.ubos.org/UNHSReport20052006.pdf>


Notas:

[1] La Declaración Universal deDerechos Humanos se proclamó el 10 de diciembre de 1948 en la Asamblea Generalde la ONU. <www.unhchr.ch/udhr/lang/spn.htm>.
[2] <www.aar.co.ug/> y<www.aig.com/gateway/home/1-66-Uganda_index.htm>, respectivamente.
[3] <www.mglsd.go.ug/images/stories/sdip.pdf?PHPSESSID=f>

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