Privatización de las finanzas europeas para el desarrollo: el rol del Banco Europeo de Inversiones

Antonio Tricarico (coordinador)
Campagna per la Riforma della Banca Mondiale (CRBM)

La arquitectura de las finanzas de la UE para el desarrollo necesita renovarse, en razón de los cambios generados por la crisis global. La sociedad civil plantea sus preocupaciones acerca de la ambigüedad fundamental con respecto al estado de instituciones públicas como el Banco Europeo de Inversiones (BEI), que claramente no es un banco de desarrollo regional aunque pretende financiar el desarrollo a través de operaciones de inversiones accesibles. Existe el riesgo de que el debate para repensar la ayuda europea y el rol más amplio de la financiación para el desarrollo pueda verse influido por los enfoques de las corporaciones.

Las finanzas europeas para el desarrollo están en una encrucijada. El impacto de la crisis económica y financiera sobre las finanzas públicas en la mayoría de los estados miembros de la UE está revirtiendo la tendencia de la última década de creciente Ayuda Oficial para el Desarrollo (AOD)[1] A pesar de que los gobiernos europeos siguen siendo los principales donantes y suministran más de la mitad de la AOD global, está cada vez más claro que la UE en su conjunto no alcanzará sus objetivos para 2015. Al mismo tiempo, están en riesgo los esfuerzos para aumentar la calidad y efectividad de la ayuda, apoyados fuertemente por los donantes europeos en los foros internacionales[2].

En este contexto negativo, surge un discurso nuevo y oportunista en los círculos oficiales en Bruselas y en otras capitales europeas sobre la necesidad de un enfoque más "holístico" de la cooperación internacional y las finanzas para el desarrollo. Esta visión pretende ampliar la definición de finanzas para el desarrollo para incluir las actividades comerciales y de inversión y priorizar la intervención del sector privado como motor del crecimiento económico y, posiblemente, del desarrollo en general.

A primera vista, este tipo de enfoque puede parecer como una reformulación del estilo del "efecto de filtración" del Consenso de Washington. Sin embargo, a pesar del sesgo ideológico en favor de los mercados privados se están desarrollando tanto una nueva visión como una estrategia que se ocupan de la asociación entre lo público y lo privado y sus roles recíprocos. Las finanzas para el desarrollo no son vistas simplemente como un instrumento para impulsar la reforma de la política macroeconómica en el Sur Global – como sucedió en las últimas décadas – sino cada vez más como la palanca pública para mover el capital privado. En el contexto de la crisis económica y la renovada importancia asignada por el G20 a las finanzas para el desarrollo y a las instituciones financieras internacionales como instrumentos clave de las finanzas públicas internacionales, este enfoque también contribuye decisivamente al apoyo del comercio europeo en todo el mundo cuando se han agotado los mercados de capital privado.

De este modo, las finanzas europeas para el desarrollo corren el riesgo de convertirse en parte de un plan de rescate a largo plazo para beneficiar al comercio europeo – acusado por alguien de "asistencia corporativa" – en vez de ayudar a los pobres del Sur Global que no tienen responsabilidad en la creación de la crisis pero sufren la mayor parte de su impacto.

La participación del sector privado

La financiación del sector privado por parte de los bancos multilaterales de desarrollo[3] (BMD) aumentó diez veces desde 1990, desde menos de USD 4.000 millones hasta más de USD 40.000 millones al año. Las finanzas del sector privado son ahora una parte importante de la cartera global de muchas multilaterales y constituye cerca de la mitad de la AOD.

Desde el Consenso de Monterrey en 2002, las principales instituciones de desarrollo han implementado la premisa de que la financiación para el desarrollo se debe extraer cada vez más de los mercados internacionales de capital, con un rol cada vez más residual y secundario para la ayuda al fortalecimiento de las instituciones y las capacidades, promoviendo un entorno propicio para la inversión privada, tanto nacional como extranjera. Estas ideas fueron reiteradas en la Conferencia de Revisión de la Financiación para el Desarrollo de Doha en diciembre de 2008.

El desarrollo es mucho más que el gasto en ayuda, por supuesto, y el sector privado puede ser un motor de vital importancia para el desarrollo sostenible, pero las empresas privadas también pueden tener un impacto negativo sobre la pobreza, los derechos humanos y el medio ambiente, en particular en el contexto de las inversiones privadas internacionales. Además, se debe aclarar a cuál sector privado – extranjero o nacional, con fines de lucro u otros actores – se le debe otorgar principalmente la escasa ayuda pública internacional para alcanzar los objetivos de desarrollo y en qué condiciones.

La sociedad civil internacional ha destacado recientemente que el planteamiento de los BMD con respecto al sector privado y el desarrollo no siempre estuvo suficientemente centrado en la promoción del desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza[4].  Tanto la selección de proyectos por parte de los BMD, como sus procedimientos de control y evaluación tendieron a priorizar los retornos comerciales frente a los sociales y ambientales. El rápido crecimiento de las inversiones del sector financiero en condiciones de mercado a través de intermediarios como los bancos privados o empresas de capital privado es objeto de particular preocupación. Según muestran nuevas investigaciones, varios intermediarios respaldados por los BMD operan a través de centros financieros en paraísos fiscales y pueden contribuir a la fuga de capitales desde el Sur Global hacia el Norte[5].

Nuevo enfoque

Esta tendencia culminó a nivel de la UE en la propuesta para un enfoque para “la totalidad de la Unión”[6] –  inspirada en la idea auspiciada por el G8 bajo la Presidencia de Italia en 2009 de un “enfoque para la totalidad de un país”. Esto significaría que no sólo la AOD sino también los créditos de exportación, las garantías de inversión y las transferencias de tecnologías se cuenten como contribución de la UE para el desarrollo. Los instrumentos de promoción de la inversión y el comercio serían usados para impulsar la inversión privada extranjera en los países en desarrollo como motor principal del desarrollo.

Este tipo de enfoque se inspira en transformaciones que ya han tenido lugar dentro de las finanzas europeas para el desarrollo. El "banco doméstico" de la UE, el BEI, que desde 1980 aumentó su volumen de operaciones fuera de la UE en forma lenta pero sostenida, se ha convertido en un actor de las finanzas para el desarrollo comparable con la ayuda de la Comisión Europea (CE) y uno de los principales donantes bilaterales europeos. El BEI puede ser considerado como una "Corporación Financiera Internacional Europea" dado su mandato de prestar casi siempre en forma directa al sector privado para operaciones de proyecto. Al mismo tiempo, instituciones similares de tipo bilateral – las llamadas Instituciones Europeas de Finanzas para el Desarrollo (IEFD) – dan apoyo financiero primariamente a las operaciones del sector privado de los países miembros en el extranjero, en nombre del desarrollo, y están ampliando sus negocios y su campo de acción.

Los gobiernos europeos ya han puesto su atención en cómo impulsar este mecanismo, más que en repensar la infraestructura de AOD a través de mecanismos financieros para el desarrollo. Tanto énfasis en el apoyo a la inversión internacional como motor principal del desarrollo – en un momento en el que la UE está evaluando su política general de inversiones[7] – también está minando las oportunidades de activar la movilización de los recursos domésticos. Este sería el enfoque más sostenible a largo plazo para el desarrollo por su capacidad para reducir la dependencia de la ayuda y de la inversión extranjera de los países en desarrollo y aislarlos del impacto de las crisis y las conmociones exógenas.

Al mismo tiempo, la entrada en vigor del Tratado de Lisboa a fines de 2009 ha establecido de manera estructural las metas de desarrollo y en particular la reducción de la pobreza y su erradicación a largo plazo, como objetivos de la acción exterior general[8] de la UE – así como la protección de los derechos humanos y la promoción de la democracia. Sin embargo, la implementación del nuevo Tratado abrió una discusión más amplia sobre cómo se harán operativos los temas de desarrollo en el nuevo servicio de acción exterior de la UE, con el asesoramiento del Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Políticas de Seguridad recientemente establecido y consecuentemente cómo se pueden subordinar las políticas y metas de desarrollo – definidas en el Consenso Europeo para el Desarrollo[9] de 2005 – a las más amplias prioridades comerciales, de seguridad y geopolíticas de la Unión. En este contexto, el uso de parte del limitado presupuesto a escala europea para el nuevo servicio exterior se ha vuelto un asunto político controvertido[10].

En este nuevo contexto político, la evaluación del préstamo externo del BEI, que comenzó en 2009 y se espera que esté terminada en 2011, ha generado un debate mucho más amplio que el futuro de los préstamos del banco a los países en desarrollo y provocó una nueva reflexión sobre la necesidad de cambiar la arquitectura europea de finanzas para el desarrollo. Es muy probable que se convierta en un importante motivo de disputa entre la sociedad civil y las instituciones europeas – entre otros interesados – en los próximos años y en las etapas previas a la definición del nuevo presupuesto de la UE para el período 2013-2020. Vale la pena prestar más atención al debate actual y hacer preguntas y propuestas audaces sobre cómo evitar la creciente privatización de la cooperación europea para el desarrollo en cuanto a sus objetivos y sus prácticas.

El Banco Europeo de Inversiones: un caso de estudio

La tarea del BEI es contribuir a la integración, el desarrollo equilibrado y la cohesión económica y social de los estados miembros de la UE[11]. Fuera de la UE opera bajo diversos mandatos. En diciembre de 2006, el Consejo Europeo aprobó un nuevo Mandato de Préstamos Externos (MPE) del BEI para 2007-2013. Éste proporciona hasta EUR 27.800 millones en garantías de la UE – un aumento de más de EUR 7.000 millones comparado con el mandato anterior – para proporcionar préstamos a países fuera de la UE, excepto de África, del Caribe y del Pacífico (ACP).

En términos de ACP, el BEI opera bajo el Acuerdo de Cotonou entre la UE y los 79 países de ACP que asigna EUR 1.700 millones de sus fondos propios y EUR 2.000 millones bajo el Mecanismo de Inversión, un fondo financiado por el Fondo Europeo de Desarrollo (compuesto por contribuciones de los estados miembros de la UE administrado por la CE) y gestionado por el BEI.

Las organizaciones de la sociedad civil que controlan los préstamos del BEI han planteado su preocupación durante la última década acerca de la ambigüedad fundamental con respecto al estado de este banco público, que claramente no es un banco de desarrollo regional ya que financia operaciones de inversión supuestamente accesibles para el desarrollo sin respetar las políticas y los objetivos europeos de desarrollo de acuerdo al estatuto. En resumen, los préstamos fuera de la UE se han concentrado principalmente en la cofinanciación de operaciones de infraestructura y proyectos energéticos de gran escala orientados al incremento de la seguridad energética para la UE y en intervenciones de desarrollo del sector privado – incluido el sector financiero privado del Sur global – de modo que la mayoría de los préstamos han favorecido a las empresas europeas y a los exportadores antes que atender a las necesidades de las comunidades locales.

En ocasión de la aprobación del nuevo MPE en 2006 se incluyó por primera vez una disposición específica para hacer una evaluación a mediano plazo de la implementación del mandato[12] bajo presión de unos pocos estados miembros de la UE. Estos países expresaron su preocupación acerca del creciente desplazamiento de la misión del BEI a través de la ampliación frecuentemente inconsistente y poco clara del alcance de las acciones del Banco fuera de la UE.

El proceso de revisión también introdujo dos evaluaciones externas, la más importante de las cuales fue realizada por un comité de dirección ad hoc de "consejeros" establecido por el Banco y el CE y presidido por Michel Camdessus, ex director del FMI. Entre las recomendaciones del informe final[13], se plantearon preocupaciones que incluyen el hecho de que las políticas de la UE sólo se traducen en forma muy limitada en las estrategias de préstamos y en el análisis económico y sectorial de las necesidades de los países por parte del BEI; que los esfuerzos del BEI para monitorizar la implementación de los proyectos, asegurar la presencia local y hacer un seguimiento de los aspectos medioambientales y sociales aún parecen insuficientes; y que la capacidad del BEI de cumplir con los requisitos del mandato en los aspectos de desarrollo es sólo indirecta[14].

Sin embargo, el informe de Camdessus restablece al final la supremacía del apoyo al sector privado como objetivo principal del Banco. Incluso, de manera contradictoria, pide una expansión importante del rol del BEI en las finanzas para el desarrollo aumentando el tope de su mandato con EUR 2.000 millones (USD 2.500 millones) para un nuevo mandato de finanzas para el clima, el aumento de la inversión del Banco más allá de la garantía de la UE (incluidos los sectores sociales) y la gama de instrumentos financieros ofrecidos y pone en práctica préstamos blandos con dinero del BEI mezclado con las subvenciones de la UE.

Asistencia corporativa y decepciones del desarrollo

El BEI fue fundado como un banco de inversiones. Es difícil transformar la institución en una de desarrollo dada la dificultad para cambiar su cultura, como ha mostrado claramente el ejemplo del FMI en los últimos diez años[15].

Sin embargo, al BEI se le ha otorgado un rol importante en el enfoque para “la totalidad de la Unión” desde 2009 en el contexto de la crisis económica y financiera. Como se necesitaban más recursos y los estados miembros de la UE no estaban interesados en aumentar sus contribuciones de AOD, el BEI era la única institución que podía fácilmente prestar más a través de la emisión de bonos en los mercados de capital y del aumento del esquema de garantía comunitaria para sus préstamos externos. La sociedad civil está muy preocupada con respecto a la propuesta de que el BEI cumpla el rol de desarrollo que los estados miembros de la UE no pudieron ejercer en el contexto de la crisis[16]. El BEI presta a tasas casi comerciales y genera así una nueva deuda externa en los países en desarrollo. Además, como banco de inversión, el BEI no está bien posicionado para darle a los países en desarrollo una respuesta holística y significativa en tiempos de crisis.  Esto es particularmente cierto para los países de bajos ingresos, que deben recibir subsidios para cubrir las necesidades creadas por la crisis y que, en el peor de los casos, deben recibir préstamos blandos, pero nunca una deuda comercial[17].

A pesar de que la inversión extranjera directa (IED) puede contribuir con los procesos de desarrollo endógenos, esto sólo se cumple hasta cierto punto y bajo condiciones muy específicas, según lo documenta en detalle la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD)[18]. Las intervenciones financieras contracíclicas en el contexto de las crisis requieren un enfoque mucho más ambicioso que un mero apalancamiento de las finanzas del BEI en el Sur. Los actuales intentos de limitar los efectos negativos medioambientales y sociales sobre las comunidades locales son bienvenidos, pero son un pobre sustituto del refuerzo de otros mecanismos más eficaces de la asistencia para el desarrollo dentro de la estructura de ayuda de la UE. Estos principios también son válidos en caso de la promoción de bienes públicos globales como las finanzas para mitigar el clima y las medidas de adaptación. A pesar de que las finanzas para el clima deben mantenerse claramente separadas de la ayuda, se deben tomar en cuenta una serie de lecciones aprendidas sobre cómo canalizar y entregar la ayuda para hacerla más eficaz.

Forzar la transformación de algunos préstamos del BEI en instrumentos financieros adecuados para el desarrollo por medio del establecimiento de vínculos operativos con el sistema de ayuda de la UE – Fondo Europeo  de Desarrollo, instrumento de financiamiento de la cooperación para el desarrollo (FCD) y EuropeAid – puede ser demasiado arriesgado si se hace precipitadamente y sin las adecuadas garantías de que el BEI podrá cumplir con los estándares de la ayuda de la UE.  La naturaleza intrínsecamente diferente de estas instituciones y mecanismos podría poner en peligro los progresos logrados con esfuerzo y aún limitados que se han alcanzado dentro de Europa, en relación con la implementación de las prioridades claves para eficacia de la ayuda (entre las cuales están la propiedad del país receptor, la alineación con las estrategias del país receptor y la transparencia).

El BEI no debe ampliar su rol a otras áreas de las finanzas para el desarrollo como la asistencia técnica. En un informe de 2007, la Corte de Auditores de la Unión encontró que la asistencia técnica de la UE sigue siendo altamente ineficaz[19]. Estudios recientes mostraron que es principalmente un vehículo para el apoyo de empresas occidentales y no moviliza la implantación de recursos efectivos en el Sur. La asistencia técnica, por el contrario, debe estar, como mínimo, basada en la demanda, adaptada a las necesidades del país receptor y tener un fuerte componente de fortalecimiento de las capacidades[20].

A corto plazo, se deben poner en práctica rigurosas políticas no dañinas para alinear los préstamos del BEI con los objetivos transversales de la UE para el desarrollo y los derechos humanos que deben guiar todas las acciones externas de la UE y minimizar el impacto negativo del desarrollo en el terreno. Los recursos generados por el BEI – que se pueden mezclar con subsidios – se deben transferir a otros mecanismos europeos existentes u otras instituciones financieras internacionales (IFI).

Arquitectura de las finanzas de la UE para el desarrollo

Esta recomendación desencadena a mediado plazo la necesidad de redefinir la arquitectura general de las finanzas de la UE para el desarrollo. Este enfoque está alineado con la prioridad clave del plan de eficacia de la ayuda para reducir la fragmentación y la duplicación entre las instituciones dirigidas por donantes.

En este sentido, el comité de dirección de "consejeros" fue más allá del cometido de su trabajo e hizo claras sugerencias con respecto a la integración del BEI con la renovada arquitectura de las finanzas europeas para el desarrollo. Identificó la necesidad de desarrollar una filial del BEI para poder gestionar los préstamos externos del Banco y al mismo tiempo una "plataforma de la UE para la cooperación exterior y el desarrollo", y brindar un mecanismo de coordinación integral basado en un modelo óptimo para mezclar subsidios y préstamos sobre los principios de confianza mutua entre las instituciones financieras. Debe estar abierto a la participación del Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD), el consejo del Banco Europeo de Desarrollo y las instituciones financieras bilaterales europeas - en particular IEFD - y contar con el adecuado compromiso de los beneficiarios. Este mecanismo aceleraría las necesidades identificadas por el Consejo Europeo a fines de 2008[21] con respecto a las directivas comunes para combinar subsidios con préstamos a nivel europeo, e impulsar así recursos adicionales para las finanzas para el desarrollo.

Al mismo tiempo, con respecto al mediano plazo y el próximo período de presupuesto de la UE el Informe de Camdessus destaca dos posibles soluciones que – alineadas con los desarrollos a corto plazo – cambiarían drásticamente la arquitectura de las finanzas europeas para el desarrollo: el establecimiento de una "Agencia Europea para la Financiación Exterior" que integraría las actividades de financiación exterior del BEI y las actividades de financiación relacionadas con la inversión exterior administradas por la Comisión (excluyendo así la mayoría del presupuesto de desarrollo de la UE) o la creación de un Banco Europeo para la Cooperación y el Desarrollo que sería un instrumento muy importante en Europa para poner las actividades del BEI bajo un mismo paraguas accionario junto con las actividades externas del CE y del BERD.

Hasta el momento, las instituciones europeas han estado discutiendo las propuestas internamente, sin tomar posición en forma pública. Sin embargo, hay un interés creciente por usar el BEI como vehículo principal de un servicio más amplio de acción exterior del CE, posiblemente en combinación con recursos adicionales y manteniendo el carácter central del apoyo financiero para el desarrollo del sector privado dentro de la acción general. Mientras tanto, las IEFD han declarado su interés en cooperar estrechamente con el BEI y promover la idea de una plataforma conjunta con algunas actividades piloto en el campo de las finanzas para el clima.

La sociedad civil cree que la UE no necesita establecer su propio banco de desarrollo[22]. No hay necesidad de agregar otro BMD a los existentes a nivel global y regional, cuando todavía queda mucho por hacer para reformarlos y mejorar su eficacia. Hasta el momento, la firma de memorándum de entendimiento entre el BEI y las IFI ha producido resultados limitados. En cambio, la UE podría considerar la transferencia de más recursos a las IFI existentes si se pusieran en práctica las reformas adecuadas. En este sentido, las IFI deben implementar estrictos estándares de finanzas responsables y los gobiernos europeos deben responder con acciones más coordinadas y más efectivas en sus comisiones.

En cuanto a la propuesta para una agencia, es muy cuestionable que la UE estructure mejor y posiblemente amplíe la dimensión de los préstamos del sector privado de las finanzas para el desarrollo, recurriendo parcialmente a su presupuesto de desarrollo para hacer algunos préstamos blandos al sector privado, mientras no haga un esfuerzo similar para mejorar el verdadero núcleo de la arquitectura de las finanzas para el desarrollo y sus instrumentos de cooperación para el desarrollo.

El futuro de las finanzas de la UE para el desarrollo

Es necesario repensar la arquitectura de las finanzas de la UE para el desarrollo a la luz de los cambios importantes que ha provocado la crisis, la posibilidad de que no se cumplan las pautas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y los nuevos desafíos impuestos por la cooperación internacional y la promoción de bienes públicos globales.

Desde esta perspectiva, es crucial que se aborde la transformación del BEI para impulsar las finanzas de la UE para el desarrollo en la dirección correcta. A corto plazo, el BEI debe permanecer sólo como vehículo de inversión, a pesar de que el alcance de sus acciones fuera de la UE debe restringirse (tanto en sentido geográfico como sectorial). La acción exterior del BEI se debe alinear estrictamente con los objetivos generales de la UE para el desarrollo y los derechos humanos. Por otra parte, los principios de eficacia del desarrollo van más allá de la ayuda y se deben aplicar también a las actividades bancarias de inversiones con respaldo público en los países en desarrollo, incluidas aquellas promovidas por las IEFD.

Además, el BEI debe garantizar que todas las inversiones tengan resultados claros para el desarrollo, en particular en los sectores en los que es más activo, como infraestructura, energía y actividades extractivas. Como institución pública, también debe garantizar que las empresas e inversiones que apoya cumplan con los más altos estándares financieros con el fin de terminar con la evasión de impuestos y la fuga de capitales a la UE y ayudar a restituir los activos robados a sus países de origen.

Sin embargo, en el largo plazo – comenzando con el nuevo período de presupuesto 2013-2020 – se deben encontrar alternativas institucionales más eficaces que esta institución para los préstamos fuera de la UE. En particular, se deben detener los préstamos a Asia y a América Latina y priorizar el aumento del apoyo para el desarrollo de los países de bajos ingresos de esas regiones a través de los mecanismos existentes de la UE (FCD), IFI y nuevas instituciones regionales. En cuanto a los préstamos para Asia Central, el BEI solo debe financiar las intervenciones de apoyo decididas por el BERD, siempre que el BEI ya sea un accionista del BERD junto con el CE y los estados miembros de la UE. Con relación a los préstamos a regiones vecinas (al este y al sur) el BEI como banco de inversiones debe adoptar una perspectiva rigurosa del desarrollo y los derechos humanos y prioridades claras alineadas con los objetivos generales y horizontales de la UE para el desarrollo y los derechos humanos en las acciones externas.

La eficacia de las acciones del BEI y su relación con el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación en estas regiones deben ser evaluadas nuevamente antes adoptar un nuevo mandato externo en 2013. Por último, con respecto a los préstamos de ACP, en el contexto de la evaluación de los mecanismos de inversión en 2010, el CE y los estados miembros deben explorar todas las posibles alternativas posteriores a 2013 para gestionar los recursos del Fondo Europeo de Desarrollo que actualmente administra el BEI, incluidas las IFI regionales, los mecanismos existentes en la UE y otros mecanismos que puedan ser establecidos[23].