¿Medios de implementación o medios de apropiación?

POR STEFANO PRATO, SOCIEDAD INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO (SID)1

El ODS 17, “[f]ortalecer los medios de implementación y revitalizar la alianza mundial para el desarrollo sostenible”, articula las medidas claves que se espera desbloqueen el progreso en pos de la Agenda 2030. Se contextualiza y complementa con la Agenda de Acción de Addis Abeba (AAAA) y los medios de implementación específicos de cada ODS. Si bien la sociedad civil denunció su insuficiencia para cumplir con las ambiciones de la Agenda 2030, el marco combinado de medios de implementación y la AAAA ofrece puntos de entrada útiles para continuar con el progreso. Dos problemas principales dificultan la implementación: la negativa de los países desarrollados a participar en una democratización de la gobernanza económica mundial y la parcialidad del sector privado dominante.¹

Las dimensiones aparentemente olvidadas de la Agenda 2030

El proceso inicial para implementar la Agenda 2030 ha experimentado un impulso muy fuerte hacia la implementación nacional. Aunque dicho enfoque nacional es necesario y bien recibido, el término “nacional” tiende a usarse principalmente para referirse a los países en desarrollo y las dimensiones globales de la agenda son constantemente minimizadas. Los países desarrollados, por lo tanto, logran desviar la atención de sus responsabilidades hacia el progreso nacional de los países en desarrollo. El importante debate sobre los “cuatro grandes elefantes” del sistema mundial, a saber, el comercio, las finanzas, el clima y la movilidad humana, sigue siendo periférico, o no se lo aborda en absoluto, en el proceso de implementación y revisión de la Agenda 2030. Esto es así a pesar de la constante evidencia de que no se puede lograr un progreso real y duradero sin reordenar la gobernanza de estos cuatro factores de formación principales en relación con los imperativos de los derechos humanos y el desarrollo sostenible. Lamentablemente, el Foro sobre Financiación para el Desarrollo de 2017 del Consejo Económico y Social confirmó la renuencia de los países desarrollados a abordar estos asuntos mundiales dentro del contexto de la ONU y reafirmó su intención de continuar protegiendo a las instituciones que controlan. Resulta interesante que los “adalides de la democracia” parezcan rechazar la democratización de la gobernanza económica mundial. A la vez, el debate sobre los medios de implementación y la financiación para el desarrollo continúa siendo liderado por una parcialidad del sector privado dominante que, bajo el inquietante lema de que “es buen negocio el desarrollo sostenible”, identifica en el desbloqueo de acciones y finanzas privadas la clave fundamental para la implementación de los ODS.

Incoherencia en las políticas y gobernanza económica mundial

Más que en la provisión de recursos, el primer problema real en la búsqueda de medios de implementación puede, por lo tanto, encontrarse en la resistencia al rediseño democrático de la gobernanza económica mundial. El progreso en la cooperación internacional en cuestiones tributarias, la sostenibilidad de la deuda, los sistemas de comercio multilateral equitativo y la alineación de instituciones financieras internacionales (IFI) con el desarrollo sostenible requiere nuevas instituciones y marcos universales y democráticos o la democratización de los existentes. Algunos ejemplos notables son los pedidos de los países en desarrollo respecto a que haya un organismo fiscal intergubernamental en el nivel mundial y un mecanismo efectivo de reestructuración de la deuda internacional. Lamentablemente, el pedido de democratización se enfrenta al obstinado rechazo de los países desarrollados, que prefieren continuar generando y fortaleciendo sus propias instituciones (por ejemplo, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) o aquellas que controlan de manera irregular (por ejemplo, las instituciones de Bretton Woods).

Esto no solo representa un obstáculo para el progreso, sino que también continúa fomentando una incoherencia importante en las políticas, a pesar del hecho de que la coherencia de las políticas con los derechos humanos y el desarrollo sostenible es uno de los pilares fundamentales para lograr la implementación de la Agenda 2030. En este sentido, la reserva expresada por Estados Unidos sobre el resultado intergubernamental del Foro del ECOSOC sobre el Seguimiento del Financiamiento para el Desarrollo 2017² es emblemática: “Estados Unidos de desvincula del párrafo 20 que solicita a todas las organizaciones e instituciones regionales y mundiales tomar en cuenta los ODS cuando desarrollen sus estrategias, políticas y prácticas”.³ Evidentemente, esta afirmación muestra la urgencia de los problemas que plantean a la gobernanza económica mundial el cambiante contexto geopolítico y el resurgimiento de políticas firmes de poder, ya que estas generan profundas consecuencias en procesos basados en el consenso, en los que no pueden alcanzarse acuerdos de “todos menos uno” o “menos unos pocos”. Tanto el seguimiento como la revisión de la Agenda 2030 y el proceso de seguimiento de la financiación para el desarrollo encajan dentro de esta categoría.

La otra víctima de la incapacidad de lograr la democratización de la gobernanza económica mundial es la aspiración de abordar problemas sistémicos, una de las principales características del Consenso de Monterrey sobre la financiación para el desarrollo. Las reformas inadecuadas en el mercado financiero, la constante incapacidad de lidiar con los impulsores financieros de la volatilidad en el precio de los productos básicos, los nuevos desafíos a la sostenibilidad de la deuda, promovidos también por la financierización de la infraestructura, y la resistencia a usar mecanismos, como los derechos especiales de giro, para fortalecer las redes de seguridad financiera contribuyen a aumentar los riesgos sistémicos del patrón de globalización actual, sin mencionar la constante resistencia de algunas personas a reconocer acabadamente la naturaleza sistémica del riesgo climático. Lamentablemente, el proceso de seguimiento de la financiación para el desarrollo aún no ha demostrado ser capaz de proporcionar el espacio necesario para medidas de precaución y de previsión con el fin de asegurar la búsqueda de desarrollo sostenible ante la próxima crisis sistémica.

A medida que se presiona a los países en desarrollo para que avancen con la implementación nacional de la Agenda 2030, los obstáculos estructurales sistémicos continúan limitando el margen fiscal y de políticas para lograr las medidas de desarrollo y cambiar el centro de gravedad de sus economías a favor del mercado local. Esta situación continúa relegando a muchos países (en especial, muchos países africanos) a condiciones de dependencia de productos básicos y niveles inaceptablemente bajos de diversificación económica, dada su posición desigual en la organización mundial de la producción. Otro ejemplo inaceptable de la incoherencia en políticas se manifiesta en los continuos intentos de establecer jerarquías normativas entre los derechos de los inversionistas y los derechos humanos a través de acuerdos comerciales y de inversión, lo que restringe aún más el margen de acción en materia de políticas de desarrollo para los países en desarrollo.

Predilección por el sector privado frente al reordenamiento necesario del modelo comercial

El segundo problema para la implementación adecuada del ODS 17 es el discurso dominante relacionado con el sector privado. Aquí, los principales impulsores no son del todo claros. Muchos se apresuran a señalar los intentos de apropiarse del margen de acción pública por parte de agentes privados, en general, grandes empresas. Si bien la situación puede ser así, la predilección por el sector privado de muchos representantes gubernamentales suele ser desalentadora y expone una postura de renuncia a las responsabilidades del Estado frente a los problemas que este se siente inadecuado o incapaz para afrontar. En ocasiones, el deseo del Estado de ceder la esfera pública al sector privado parece superar el deseo del sector privado de apropiársela. Esto genera un contexto de negociación muy débil, en el que los intentos de seducir al sector privado suelen derivar en una verdadera seducción del Estado.

En este marco, la cuestión del sector privado no se suele plantear de manera correcta. Quizá sea cierto que la participación del sector privado contiene muchas de las claves para lograr la implementación de la Agenda 2030. Pero la premisa de dicha participación debe ser el reconocimiento de que los marcos económicos actuales son responsables de los niveles inaceptables de explotación de personas, comunidades y recursos naturales y de que dañan nuestros ecosistemas y continúan reproduciendo una división neocolonial del trabajo que relega a muchos países en desarrollo al extremo más bajo de la organización mundial de la producción. Además, estos marcos prosperan por medio de estructuras patriarcales y continúan explotando el papel de las mujeres en la reproducción social. Esto ha llevado a un enfoque de la producción y la productividad que considera externos los imperativos sociales, medioambientales y políticos del desarrollo sostenible. El papel fundamental del Estado es el de volver a trazar las líneas que generan la brecha actual entre lo que es legal y lo que es sostenible. Esperar que esta brecha se resuelva mediante iniciativas voluntarias del sector privado significa que el Estado rehúye la responsabilidad de regular para el interés público. Además, también es un cuento de hadas.

No obstante, las iniciativas reguladoras no son una tarea fácil en la economía globalizada actual y requieren altos grados de concertación en las medidas globales para evitar “carreras hacia el abismo”. En este contexto, vuelve a surgir la cuestión de la gobernanza, tomando en cuenta que las clasificaciones y prescripciones de políticas implícitas de los informes Doing Business (Haciendo negocios) y Facilitando los negocios en la agricultura (Enabling the Business of Agriculture, EBA) del Banco Mundial impulsan la desregulación del sector privado en todo el mundo. Ante este contexto, el primer paso inmediato para recuperar el rol normativo del Estado sigue siendo el proceso iniciado por el Consejo de Derechos Humanos a través del establecimiento del Grupo de Trabajo Intergubernamental de composición abierta sobre las Empresas Transnacionales y Otras Empresas Comerciales en materia de Derechos Humanos. El mandato de este grupo de trabajo es elaborar un instrumento internacional jurídicamente vinculante para regular, en cuanto a las normas de derechos humanos internacionales, las actividades de las empresas transnacionales y otras empresas comerciales (véase el capítulo 12).

Pero la regulación no es el único instrumento disponible. El uso de instrumentos fiscales para rectificar la fijación de precios relativos de los factores de producción, por ejemplo, reduciendo o eliminando impuestos sobre la renta del trabajo mientras se aumentan los impuestos sobre el uso de los recursos naturales, puede guiar la innovación en direcciones diferentes a la búsqueda constante actual para minimizar el factor del costo laboral. Lamentablemente, los debates sobre políticas que se llevan a cabo para analizar estas opciones son muy escasos. Por el contrario, los incentivos normativos y fiscales suelen dirigirse precisamente a los infractores, por ejemplo, eliminando impuestos sobre transiciones productivas a patrones de producción más sostenibles, para socializar de esta manera el costo del ajuste, en lugar de obligar al sector privado a que lo asuma. Resulta interesante que existan esquemas de incentivos limitados para respaldar modelos económicos alternativos que internalicen por completo dimensiones sociales, medioambientales y políticas, como la agroecología, las economías circulares y las economías sociales solidarias, entre otras.

El dilema entre lo público y lo privado

Más allá del reordenamiento del modelo comercial con el desarrollo sostenible, la segunda dimensión fundamental de la predilección por el sector privado se relaciona con el pedido, en ocasiones la súplica, de que el sector privado se asocie con el sector público para prestar servicios y bienes públicos. La denominación asociación público-privada (APP), por lo tanto, se utiliza para describir este fenómeno general, así como para indicar acuerdos contractuales particulares, que es a lo que la sigla se refiere de manera más específica.

En los últimos años, diversas iniciativas de investigación conducidas por organizaciones de la sociedad civil e incluso por organizaciones internacionales analizaron las APP y presentaron evidencia concreta de sus deficiencias.⁴ Diversos informes destacan de qué manera las APP tienden a cambiar la naturaleza de los servicios públicos con muy poca evidencia de una mayor eficacia, aumentan en gran medida el costo público en comparación con la contratación pública, ofrecen mayores riesgos que las inversiones públicas que se socializan casi en su totalidad y menoscaban la responsabilidad democrática. Cuando se aplican a proyectos infraestructurales importantes, también pueden contribuir a generar niveles de deuda insostenibles evadiendo la responsabilidad pública y proporcionando canales rápidos para la financierización de dichas inversiones.

Sin embargo, cuatro dimensiones claves de este discurso ayudan a problematizar y contextualizar este entusiasmo por las APP. La primera se relaciona con la creciente confusión sobre qué es público y qué es privado. El pedido, a menudo incondicional, de movilizar las finanzas privadas e involucrar al sector privado no está respaldado por un entendimiento claro de qué es privado, qué debe permanecer público pero es mejor provisto por el sector privado, y qué es público pero puede ser provisto por el sector privado. Claramente, estas distinciones dependen mucho del contexto y se pueden aportar diferentes respuestas en distintas situaciones nacionales, pero no parece haber un debate actual en firme reconocimiento de que hay bienes y servicios públicos que inconfundiblemente competen al sector público.

La segunda dimensión se relaciona con el hecho de que los límites entre lo público y lo privado no están fijos y la propiedad privada está pasando del capital físico al capital financiero. Las alianzas públicas con el sector privado deben, por lo tanto, ubicarse en los procesos constantes de mercantilización y financierización que el actual modelo de globalización económica suele promocionar de manera agresiva. La mercantilización es el proceso de expandir la gama de bienes y servicios que se producen y comercializan en el sector privado y se negocian en los mercados. Debilita constantemente los conceptos de bienes públicos y derechos humanos, como resulta evidente en la mercantilización de alimentos, agua y salud. No es casualidad, entonces, que la Agenda 2030 no encuadre el alimento, el agua y la salud como derechos humanos básicos, sino que los tome como necesidades por satisfacer, lo que abre aún más el camino para la prestación privada. Más allá de los servicios sociales, la siguiente frontera de la mercantilización es el conocimiento, como lo expone ampliamente la privatización de semillas y recursos genéticos. La financierización, por otro lado, es un proceso que separa la propiedad del capital físico de la propiedad del capital financiero y aleja progresivamente el centro de gravedad de la economía de la producción y el consumo a favor de la propiedad financiera; de esta manera, aumentan el tamaño y la importancia del sector financiero en la administración de la economía. El resultado real de estos dos factores es el aumento en las diferencias de poder entre las personas, la propiedad económica y la toma de decisiones, lo que hace que la reformulación de una economía que satisfaga las necesidades de las personas se enfrente a desafíos drásticos. Más allá de la consideración a corto plazo de la efectividad, la transparencia y la eficacia financiera, una de las inquietudes más importantes respecto de las APP es su considerable contribución a la mercantilización, la financierización y la consecuente disminución de la capacidad del Estado para regular la economía en aras del interés público.

La tercera dimensión del discurso se relaciona con la ampliación de las modalidades de interacción público-privadas, con altas tasas de innovación en este ámbito. La realidad cambiante plantea nuevos desafíos a los encargados de formular políticas que desean establecer pautas y salvaguardias para proteger los intereses públicos dentro de las APP, como lo solicita la Agenda de Acción de Addis Abeba. Si bien las campañas enérgicas de la sociedad civil contra las APP nocivas son cruciales, junto con la promoción para establecer pautas adecuadas a fin de proteger los intereses públicos, estas políticas pueden volverse obsoletas rápidamente si las modalidades de interacción público-privadas evolucionan en nuevas formas que pueden no estar cubiertas por estas salvaguardias. Esto llevó a que el CSO FfD Group (Grupo de Financiación para el Desarrollo de Organizaciones de la Sociedad Civil) acuñara la expresión “interfaces público-privadas” (IPP) para referirse a este fenómeno más amplio y para iniciar una encuesta mundial con el objetivo de identificar y agrupar estas nuevas modalidades, a fin de ofrecer a los encargados de formular políticas un contexto analítico más integral que encuadre sus intervenciones de salvaguardia.

La cuarta y última dimensión de este discurso se relaciona con la participación creciente del sector privado en el margen de acción en materia de políticas públicas, lo que suele traducirse en una captura corporativa completa. La premisa subyacente es la creencia de que hay una superposición considerable entre los intereses públicos y privados, a pesar de la flagrante evidencia de lo contrario. Este malentendido requiere medidas inmediatas para defender la integridad y restablecer la centralidad de los titulares de derechos en los espacios de política pública, frente a la progresiva “creación de partes interesadas”. Dicha defensa implica el establecimiento inmediato de salvaguardias sólidas ante conflictos de intereses, como excluir financiamiento privado, proteger la integridad del proceso de formulación de políticas y garantizar la fiabilidad de la investigación y la evidencia que informa y respalda la formulación de políticas.

Conclusiones

La resistencia a la democratización de la gobernanza económica mundial y la predilección por el sector privado dominante en los esfuerzos por implementar los ODS representan obstáculos importantes, cuando no insalvables, a la prestación de los medios de implementación necesarios para cumplir verdaderamente con la Agenda 2030. Más que medios de implementación, la comunidad internacional se enfrenta a “medios de apropiación” de las aspiraciones de desarrollo de los países en desarrollo y sus comunidades para mantener un orden económico desactualizado, insostenible, frágil y antidemocrático.

Referencias

Eurodad (2015): What Lies Beneath? A Critical Assessment of PPPs and Their Impact on Sustainable Development. Bruselas.
www.eurodad.org/files/pdf/55cb59060d9d4.pdf

ONU (2017): Inter-Governmentally Agreed Conclusions and Recommendations of the ECOSOC Forum on Financing for Development Follow-up. Nueva York.
http://www.un.org/esa/ffd/ffdforum/wp-content/uploads/sites/3/2017/05/E-FFDF-2017-L.1_Draft-Outcome.pdf

United States Mission to the United Nations (2017): Explanation of Position on the Financing for Development Outcome Document, por Stefanie Amadeo, representante adjunta de Estados Unidos para ECOSOC, 23/5/2017. Nueva York.
https://usun.state.gov/remarks/7812

Stefano Prato es director gerente de la Sociedad Internacional para el Desarrollo (SID).

Notas: