Los altibajos de los indicadores: midiendo el progreso de los ODS
Published on Tue, 2018-05-15 10:14
Dos años después de iniciadas las mediciones de progreso hacia los Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS), el énfasis se ha desplazado de la búsqueda de un marco de indicadores globales a la necesidad de desarrollar capacidades. Esto hace que se dirija la atención a los institutos nacionales de estadística (INE) para la desagregación de datos, no solo por ingresos, género y grupos de población, sino también hasta llegar a los niveles municipales y de barrio, en un esfuerzo por “no dejar a nadie atrás”. Este desplazamiento hacia la implementación y la capacitación ha impulsado una variedad de iniciativas y asociaciones (partnerships), diseñadas sobre todo para permitir a los INE integrar datos de fuentes no tradicionales, como las imágenes de satélite, teléfonos móviles, redes sociales y datos de escaneo. Descargue aquí la versión pdf de este artículo En la 49ª sesión de la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas, en marzo pasado, los países miembros de Naciones Unidas analizaron el trabajo del Grupo Inter-Agencias y de Expertos sobre los ODS (IAEG-SDGs, por su sigla en inglés) y del Grupo de Alto Nivel para la Alianza, la Coordinación y la Capacitación en Estadísticas para la Agenda 2030 (HLG-PCCB), junto con una gran cantidad de otros informes, que van desde encuestas de hogares y sistemas de estadísticas nacionales hasta el uso de estadísticas de género, datos abiertos y big data para las estadísticas oficiales.1 Al comentar sobre el documento de la IAEG-SDG "Directrices sobre flujos de datos y presentación de datos globales para los Objetivos de Desarrollo Sostenible", los miembros enfatizaron que las consultas con los INE deberían ser regulares y corrientes sobre cada indicador y que se necesita más tiempo para la retroalimentación y revisión. Instaron, además, a que las Directrices regresen a la Comisión en 2019. También llamaron la atención sobre la gran cantidad de indicadores ODS que carecen de una metodología consensuada para su medición (y por lo tanto se los lista como de “Nivel III”). El Anuario estadístico 2017 de la Comisión Económica y Social de las Naciones Unidas para Asia y el Pacífico (UNESCAP) señala la gran carencia de datos en áreas críticas como la pobreza, el cambio climático, el medio ambiente, el género, la desigualdad y la gobernanza. Solo es posible evaluar progresos en 50 de las 169 metas ODS. Más de la mitad de los 230 indicadores sugeridos carecen de criterios de medición consensuados (68 indicadores en Nivel III) o no tienen suficientes datos (66 en Nivel II) para una supervisión regular. La falta de progreso en los indicadores de Nivel III, también preocupa a las organizaciones de la sociedad civil (OSC), que señalaron la falta de claridad en los planes de trabajo para hacerlos avanzar al siguiente nivel. Otra preocupación, es que muchos de los indicadores propuestos. En particular los del Objetivo 10, sobre desigualdades, debilitan lo que las metas proponen. Estas son también las preocupaciones de los defensores de los derechos de las mujeres, quienes señalaron que sucesivos ajustes y refinamientos han debilitado algunos de los indicadores, especialmente los relacionados con la salud y los derechos sexuales y reproductivos. El informe 2018 de ONU Mujeres titulado "Convertir las promesas en acciones: igualdad de género en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible" muestra que menos de un tercio de los datos necesarios para evaluar los indicadores específicos de género está disponible actualmente. Solo 24 por ciento de los datos disponibles para los indicadores de género son de 2010 o más recientes y sólo 17 por ciento tiene información para dos o más puntos en el tiempo, imprescindibles para analizar tendencias. El informe de ONU Mujeres concluye que muchos de los indicadores específicos de género se basan en mecanismos de recolección de datos ad-hoc, ejercicios puntuales no integrados en los planes y estrategias estadísticos nacionales. Un análisis más detallado de otros objetivos podría revelar problemas similares. Si bien hay más apertura hacia las OSC y la participación de otras partes interesadas en el proceso de refinamiento de los indicadores, la cantidad de procesos e instituciones involucradas lo hacen difícil. Las OSC que asistieron a las reuniones de IAEG-SDG durante el año pasado apreciaron la oportunidad de ofrecer sugerencias sobre la lista revisada de indicadores, pero lamentaron la falta de retroalimentación sobre la toma de decisiones respecto al refinamiento y revisión de los indicadores. Algunos Estados miembros señalaron en la reunión de la Comisión su preocupación sobre la falta de trasparencia en las decisiones que subieron o bajaran de nivel a diversos indicadores. A medida que la atención de la Agenda 2030 se desplaza de la identificación de un marco global de indicadores a la creación de capacidades a nivel nacional, con un conjunto de iniciativas multi-actorales, se evidencia una aparente desconexión entre el proceso de medición de indicadores y el proceso de revisión en curso en el foro político de alto nivel (HLPF), un proceso que ha estimulado compromisos cuantitativos y algunos cualitativos de los Estados Miembros, las OSC y otros. Los Estados miembros y las OSC se enfrentan a dos procesos paralelos, donde por un lado el HLPF tiene un programa plurianual para revisar grupos de ODS, mientras que los indicadores se refinan y re-clasifican. Esto hace dudar si vale la pena presionar por indicadores mejores, tales como los inicialmente propuestos por la sociedad civil sobre las Alianzas Público-Privadas o las desigualdades. ¿Estarán bien gastados los recursos que se comprometan para mejorar los indicadores insuficientes de los Objetivos 10 y 12? Cuadro 1: Objetivos que revisará el Foro Político de Alto Nivel en 2018 y 2019
Ofrecemos a continuación comentarios iniciales sobre còmo suben y bajan los indicadores de ODS entre los tres niveles, enfocando en particular el número sustancial de indicadores sobre los cuales no hay avances, entre ellos varios referidos a los Objetivos que se revisarán en 2018 y 2019. También presentamos algunos de los posibles indicadores nuevos en consideración. Además de las observaciones sobre los tres niveles en que se clasifican los indicadores, se analizan los desafíos que enfrentan los INE con respecto a su capacitación, la interacción con el sector privado y los big data y el vínculo entre los indicadores y la toma de decisiones política. En la nota sobre “Indicadores de ODS: El bosque perdido” se evalúa la calidad de los indicadores aceptados en el Nivel I. Clasificación en Niveles A diciembre de 2017, hay 93 indicadores clasificados como de Nivel I, por cumplir con las condiciones de ser conceptualmente claros, con una metodología y estándares establecidos y datos producidos al menos por el 50 por ciento de los países en cada región; 66 indicadores de Nivel II, que son conceptualmente claros, con metodología y estándares establecidos, pero con pocos datos disponibles y 68 indicadores de Nivel III, que aún no cuentan con metodologías o estándares ampliamente aceptados. También hay cinco indicadores con niveles múltiples, debido a que tienen diferentes componentes, mientras que cuatro indicadores se han perfeccionado, desglosando las metas con componentes múltiples en partes separadas, con indicadores para cada uno. Además, 37 indicadores nuevos han sido propuestos para su revisión. Indicadores estancados en el Nivel III La gran cantidad de indicadores detenidos en el Nivel III incluye 11 que fueron adoptados por la Comision Estadística en su sesión anterior y reclasificados por IAEG-SDG en marzo de 2017 en función de su insuficiente solidez metodológica y disponibilidad de datos. Varios indicadores estancados en el Nivel III son relevantes para la revisión del HLPF de 2018. Además de los relacionados con el ODS 12, sobre consumo y producción sustentables, que es el que más indicadores tiene en esta categoría, están los indicadores sobre contaminación del agua y degradación de la tierra (Objetivos 6 y 15), así como los del ODS 7, sobre acceso a la energía, y los relacionados con las ciudades (ODS 11). Los indicadores relacionados con los ODS analizados en los HLPF de 2018 y 2019 se indican en negrita a continuación. Las metas que tienen más del 50 por ciento de sus indicadores estancados en el Nivel III incluyen:
Los indicadores para los ODS programados para revisión en el HLPF 2019 que están estancados en el Nivel III incluyen:
En dos casos el indicador ha sido revisado, para que refleje mejor la meta y el nuevo indicador, incluido en la lista por primera vez, está en el Nivel III esperando revisión:
Adicionalmente, tres indicadores del Objetivo 1 (1.a.1, 1.2.3 y 1.b.1) destinados a evaluar el progreso en los medios de implementación para la erradicación de la pobreza, aún carecen de una agencia encargada, lo que los deja estancados en el Nivel III. El IAEG-SDG ha indicado que si un indicador carece de agencia encargada éste podría ser modificado o sacado de la lista Revisión Integral de 2020. Con ello se perdería la medición de la pobreza multidimensional, un concepto adoptada en la Agenda 2030, socavando así la intención de los ODS y arriesgando volver al enfoque más limitado de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ver GPW Briefing 23, "Indicadores de ODS: El bosque perdido"). Subir del Nivel II al Nivel I En 2017, respondiendo a la preocupación de que algunos países aprovecharan la falta de cobertura de los datos para evitar informar sobre ciertos temas, el IAEG-SDG identificó indicadores cuyo desarrollo estaba bastante avanzado y podrían ser "acelerados" al Nivel I. Tras una primera revisión de la disponibilidad de datos globales, 19 indicadores de Nivel II fueron elevados al Nivel 1, es decir que tienen cobertura suficiente como para ser incluídos en los informes, mientras que otros 18 quedaron en el Nivel II. El Nivel I refleja este proceso de revisión, así como el trabajo previamente realizado con los indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Estos aún predominan entre los indicadores de Nivel I. Sin embargo, los ODS tienen más indicadores para Objetivos que ya existían en los ODM (como el de salud), lo que refleja la mayor amplitud y ambición de los ODS, y hay además muchos indicadores animales sobre los objetivos nuevos, como el acceso a la energía y la industrialización. La dinámica del proceso de selección de indicadores y su categorización en niveles ha estado más alineada con las necesidades de desarrollo de los países, y no sólo movida por el deseo de alcanzar un número limitado de metas y se ha beneficiado con la participación activa de la sociedad civil. Es importante, entonces, que se acelere el proceso de elevar indicadores al Nivel I, para que los informes no se basen en un marco reducido de datos que no reflejan la amplitud y ambición de la Agenda 2030 (ver GPW Briefing 23, "Indicadores de ODS: El bosque perdido"). Los indicadores que avanzaron en 2017 incluyen seis indicadores para el Objetivo 3 sobre salud y bienestar, promocionados por iniciativas de alto nivel y centrados en la mortalidad y el grado de preparación para emergencias, una preocupación mundial. Otro indicador que avanzó a Nivel I es la proporción de propietarios de teléfonos móviles, por sexo (5.b.1), un dato que refleja la participación de las empresas de telefonía móvil en el esfuerzo estadístico, a través de “data partnerships” (asociaciones para el intercambio de datos). También ascendio a Nivel I el indicador 15.6.1 sobre el número de países con políticas y marcos legislativos o administrativos que aseguren una participación equitativa de los criadores en los beneficios de los recursos genéticos. Sin embargo, este indicador sólo da cuenta de los marcos nacionales, cuando debiera incluir el impacto de los tratados globales, así como los mecanismos internacionales de protección. Indicadores que estaban en Nivel I y fueron relegados al Nivel II por cobertura de datos insuficiente incluyen uno sobre pisos de protección social (1.3.1), dos en seguridad alimentaria (2.1.2 y 2.a.1), dos en igualdad de género (5.3.1 sobre matrimonios tempranos y 5.3.2 sobre mutilación genital femenina), dos sobre agua y saneamiento (6.1.1 y 6.1.2), uno sobre los ecosistemas terrestres y la biodiversidad (15.9.1), y tres sobre la violencia, el tráfico y la corrupción institucional (16.2 .1, 16.2.2 y 16.5.1). Mientras que en algunos casos la falta de cobertura puede ser debida a insuficiente capacidad técnica, también puede reflejar que algunos indicadores, especialmente los de género, no son de alta prioridad para los INE o los ministerios respectivos. Subir del Nivel III al Nivel II Además de los 18 indicadores que quedaron en el Nivel II después de la revisión global sobre disponibilidad de datos, 21 indicadores pasaron del Nivel III al Nivel II, incluyendo dos para el Objetivo 1 sobre la erradicación de la pobreza; uno para el Objetivo 2 sobre seguridad alimentaria; cinco para el Objetivo 5 sobre igualdad de género; dos para el Objetivo 15 sobre ecosistemas terrestres; uno para el Objetivo 16 sobre instituciones efectivas y responsables; y uno para el Objetivo 17 sobre medios de implementación, un objetivo que se analiza cada año en el HLPF. Indicadores adicionales propuestos De gran interés para la sociedad civil son los 37 nuevos indicadores propuestos para 14 objetivos. El IAEG-SDG tiene la intención de analizarlos en una consulta abierta a realizarse antes del fin de 2018. Después de los cambios o recortes se realizará una segunda consulta y sobre fines de 2019 se preparará una propuesta final para la reunión de la Comisión de Estadística de 2020, dando preferencia a los indicadores con una metodología establecida y datos disponibles.3 La propuesta final se publicará en el sitio web de la División de Estadística de las Naciones Unidas (UNSD). Uno de los Objetivos 1 sobre reducción de la pobreza, uno para el Objetivo 6 sobre agua y saneamiento, uno para el Objetivo 7 sobre acceso a la energía y tres para el Objetivo 16 sobre acceso a la justicia e instituciones inclusivas. También hay cuatro nuevos indicadores propuestos para el Objetivo 8 sobre empleo y trabajo decente y cuatro para el Objetivo 10 sobre inquality, así como tres para el Objetivo 17 sobre los medios de implementación.4 Además, se están revisando seis nuevos indicadores para el Objetivo 3 sobre salud y bienestar. Recuadro 2: Nuevos indicadores propuestos
La capacidad estadística ante la oferta y demanda de datos El desarrollo de capacidades incluye desde la desagregación de los datos al fortalecimiento de la habilidad para negociar contratos con entidades del sector privado, como las empresas telefónicas. La División de Estadísticas de las Naciones Unidas informa que el uso de datos de teléfonos celulares ya se utiliza como un complemento de una gran cantidad de encuestas, como la pobreza, la reubicación, los patrones de enfermedad. En muchos países, los INE son agencias independientes, pero se relacionan de diferentes maneras con los ministerios, como Finanzas, Educación, Agricultura y Salud. La capacidad de negociar contratos es un factor en el establecimiento de “data partnerships” (asociaciones con privados para compartir datos). Statistics Ireland, por ejemplo, se asoció con su oficina de Ordnance Survey para comenzar a construir un 'centro de datos'. La ventaja, como explicó el representante de Statistics Ireland, es que la oficina de Ordnance Survey tenía una relación preexistente con Esri, una empresa trasnacional que provee software de sistemas de información geográfica (GIS) y ello facilitó los acuerdos de licencias. Esri y sus socios (Microsoft, Public Foundation, Voltaic Systems, Sharemeister, Computer Associates) están trabajando en varios países piloto, incluidos Irlanda y México, así como en varios países de bajos ingresos. La División de Estadística considera que se trata de un "punto de entrada" con el sector privado y ahora está trabajando con Esri hacia un Sistema de información federada para los ODS (FIS). La División explica que el objetivo principal del FIS a nivel nacional es “fortalecer la interconexión de proveedores de datos, analistas y usuarios de múltiples comunidades ... para permitir el uso de datos e información de alta calidad, haciendo que los datos sean accesibles por distintas audiencias de una manera conveniente y atractiva, manteniendo su credibilidad y poniendo las necesidades de los usuarios en el centro". También está diseñado para permitir que los centros nacionales de datos sobre los SDG "escalen y se conecten entre sí y con centros de datos regionales y globales", permitiendo que los datos nacionales sean "completamente visibles, accesibles y utilizables a nivel mundial".5 Hay un énfasis creciente en los esfuerzos por comunicar datos y estadísticas a los medios y al público y por hacerlos accesibles como “datos abiertos” (open data). Los Estados miembros mostraron su apoyo a esto en las reuniónes de 2018 de la Comisión de Estadística, pero con diferentes matices. El Reino Unido dijo que "por supuesto, debemos ser abiertos, pero tenemos un interés particular en garantizar que también sean abiertos los datos que otros posean", mientras que Túnez, en nombre del Grupo de áfrica, dijo: "Los países siguen siendo enormemente dependientes del apoyo de los donantes para avanzar en las iniciativas de datos abiertos. Las capacidades y habilidades sostenibles no están siendo construidas internamente como se esperaba ". Y Suriname señaló:" No hemos escuchado a nadie hablar en contra de los datos abiertos, pero debemos asegurar que esta apertura no tenga el mismo destino que la coordinación: la mayoría de nosotros cree que la coordinación es una buena cosa, pero a muy pocos nos gusta que nos coordinen.” El énfasis en las partnerships y las estrategias de comunicación también hace surgir la pregunta sobre cuánto de esto deben asumir los INE y cómo priorizar. ¿Están las NSO sobrecargadas si además de estadísticos deben ser facilitadores, mediadores y creadores de mensajes? En la reunión de la Comisión de Estadísticas se señaló que "a medida que el ecosistema de datos evoluciona, los estadísticos deben ser gerentes de información y no sólo productores de estadísticas". Grandes datos para el desarrollo: ¿quién gana y quién pierde? A los desafíos de la capacitación estadística se agrega la necesidad de integrar los “big data” (grandes datos) a los datos recopilados a nivel de cada país. Como ya hay una proliferación de asociaciones e iniciativas sobre big data, se ha establecido un Grupo de Trabajo Global sobre Grandes Datos para Estadísticas Oficiales (GWG) para identificar las múltiples partnerships e iniciativas y tratar de "aprovechar su uso en investigación y desarrollo de capacidades" para la producción de estadísticas. El atractivo de esta información es generalizado. El CARICOM señaló, por ejemplo, que ante la susceptibilidad de la región a los desastres naturales, las imágenes satelitales pueden ser muy útiles. Al presentar el informe del GWG sobre el progreso realizado en la creación de una plataforma del GWG bajo los auspicios de la Comisión, Dinamarca declaró: "Varios países y empresas del sector privado se han comprometido con proyectos de datos, proyectos que se ejecutarán en los próximos 18 meses como prueba de la colaboración en datos ". El Reino Unido se hizo eco: "Queremos avanzar para establecer una gama de proyectos colaborativos e innovadores," dijo y agregó: "Las partnerships emergentes de investigación y desarrollo que se centran en el uso de big data para estadísticas, nos permitirán explorar las opciones de futuros negocios, beneficiosos para todos los asociados”. Estados Unidos, delineando su uso de Big Data en sus propias estadísticas, declaró: "La plataforma sería una herramienta útil para promover la colaboración, la innovación y la transferencia de conocimiento". Holanda, notando que las encuestas no son adecuadas para medir las operaciones de plataformas basadas en Internet, como Airbnb y Uber, dijo: "Apoyamos la exploración de una posible colaboración con compañías tecnológicas en la plataforma internacional ... Es extremadamente importante centrarse en la entrega de resultados concretos en el corto plazo ". Varios países, especialmente Estados Unidos, El Reino Unido y los Países Bajos, apoyan claramente. Otros, como Suiza y Malasia, recomiendan precaución, señalando preocupación sobre la confidencialidad, así como los costos de agregar otra tarea, la gestión de datos, a las funciones y responsabilidades de los INE. Suiza dijo: "Creemos firmemente que el uso de esta plataforma no debe ser obligatorio y la legislación nacional de protección de datos debe ser prioritaria". Malasia enfatizó los desafíos de la gestión: “Datos no gestionados no pueden ser usados para el análisis. La capacidad de administrar realmente los datos en un marco de tiempo razonable es costosa en términos de tiempo perdido y capacidad de almacenamiento desperdiciada". Francia declaró sus reservas sobre una plataforma para centralizar los datos a nivel mundial: "No está completamente claro para nosotros que es lo que se busca. Nos parece que la centralización global de los datos tiene riesgos". Rumanía se hizo eco de esto y dijo: "Creemos que actualmente hay una paradoja en las estadísticas oficiales. La mayoría de las estadísticas están disponibles de forma gratuita, pero existen trabas crecientes para acceder a los metadatos que podrían reducir los costos de las estadísticas oficiales. Con respecto a esta paradoja, la pregunta es quién está ganando y quién está perdiendo". Interfaz entre datos y política A medida que avanzan el monitoreo y la revisión, es importante abordar las brechas y la desigualdad en el proceso en su conjunto. Una de las preocupaciones es la desconexión entre el proceso de revisión del HLPF y las Revisiones Voluntarias Nacionales (VNR) y el proceso de monitoreo por indicadores.6 El foro de alto nivel sobre estadísticas oficiales convocado por la División de Estadística antes de la reunión de la Comisión de Estadística buscó maneras de establecer una comunicación más sistemática entre los estadísticos y los tomadores de decisiones políticas. El Vicepresidente de la Mesa del ECOSOC instó a los estadísticos a “participar plenamente en los debates políticos a nivel mundial y en el proceso intergubernamental para garantizar que sistemas estadísticos fuertes y un adecuado de los datos sean una alta prioridad en la realización de la Agenda 2030”. Enfatizó que "los estadísticos pueden y deben ser consultados en todas las revisiones del HLPF y los datos que los estadísticos informan al HLPF deben usarse para forjar recomendaciones de políticas basadas en la evidencia". Destacando que "los datos deben ser relevantes para las políticas y no existir en su propio beneficio,” la sesión enfatizó que los INE deben esforzarse más en el análisis de datos y su aplicación a la formulación de políticas. Se señaló que mientras en muchos países ya existe una fuerte capacidad de generar datos, la capacidad de analizarlos aun es débil. La existencia de mejores datos y estadísticas no garantiza su uso en el proceso de formulación de políticas. La participación de todos los sectores y profesiones, así como la conciencia pública, la transparencia y la rendición de cuentas son elementos esenciales para cerrar la brecha entre ciencia y política. La Agenda 2030 ha brindado un impulso para el desarrollo de capacidades y puede ser una fuerza impulsora en cerrar brechas en el marco de indicadores y su utilidad política, pero las elevadas expectativas generadas deben mostrar resultados para prevenir desilusiones. Notas: 2 El Tablero Macroeconómico reemplaza el "superávit y el déficit de la cuenta corriente / PIB" en la medición de la estabilidad macroeconómica, incluso mediante la coordinación de políticas y la coherencia de las políticas". Ver: https://unstats.un.org/sdgs/files/meetings/iaeg-sdgs-meeting-02/Statements/UNSSO%20statement_Goal%2017%20-%20Oct%202015.pdf 4 Las OSC han dado la bienvenida a los nuevos indicadores para el Objetivo 10, pero han señalado reiteradamente todavía no hay en la lista ningún indicador para medir la desigualdad entre países y proponen que el coeficiente de Gini o la relación de Palma (entre el 10% de más altos infresos y el 40% de ingresos más bajos) sean claves para medir la efectividad de toda la agenda, advirtiendo que para ambos ya hay suficientes datos y metodologías aceptadas. 5 Ver: https://unstats.un.org/unsd/statcom/49th-session/documents/BG-Item3a-Friday%20Seminar%20on%20Emerging%20Issues%20-%20Summary%20of%20the%20discussion-E.pdf 6 Ver: https://www.un.org/development/desa/dpad/wp-content/uploads/sites/45/CDP-2018-Summary-LNOB.pdf Por Barbara Adams y Karen Judd » |
